ORÇAMENTO PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE E PARTICIPAÇÃO SOCIAL

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- O QUE É ORÇAMENTO PARTICIPATIVO, COMO FUNCIONA E COMO ELE ESTÁ INSERIDO DENTRO DO SISTEMA DE ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO.

De acordo com Santos (2010, p. 90) Orçamento Participativo (OP) pode ser definido como instrumento pelo qual os cidadãos e demais entidades da sociedade civil podem intervir na elaboração das propostas e gastos do governo, bem como fiscalizá-lo. O OP possibilita o atendimento de reivindicações da população e democratiza a administração pública, associando e inserindo a participação popular nas definições de planejamento dos gastos públicos.

Avritzer (2002) define OP como uma forma de rebalancear a articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa.

Para Olívio Dutra[3] (2001 apud ALMEIDA; DANTAS, 2009) o OP possibilita uma modificação substancial nas relações das pessoas com o Estado, o poder público e as pessoas não mais limitam sua participação política ao ato de votar em dia de eleição.

Fica claro que a definição de OP, para diversos autores em períodos diferentes, converge como a de é um instrumento de grande relevância e importância para de participação popular nos direcionamentos dos recursos públicos municipais. Este tema vem ganhando importância cada vez maior, nos últimos anos, como parte integrante do processo de democratização do Estado e da sociedade brasileira.

Através do OP, os cidadãos podem acompanhar e participar de todo o processo de orçamentação, desde a licitação, passando pela implementação até a conclusão. Ou seja, trata-se de um excelente instrumento de controle social. Pode ser considerada como um Programa misto, formado entre representantes do Estado e por representantes da sociedade civil. Mas como ele funciona?

Para responder a esta questão é necessário entendermos o Sistema de Orçamento Público Brasileiro e situarmos o OP neste contexto.

Segundo Santos (2010), de acordo com a Constituição de 88, orçamento público reúne, de forma sistemática e organizada, todas as receitas estimadas para um determinado ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar. O sistema orçamentário é composto de leis orçamentárias, dos órgãos envolvidos no processo orçamentário e das normas que regem a elaboração e execução dessas leis, quais sejam: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA). Estas três Leis estão inter-relacionadas como veremos a seguir:

PPA - O PPA define as estratégias, diretrizes e metas do governo para um prazo de 4 anos (considerado como planejamento estratégico de médio prazo).

LOA - Com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas orientações dadas pela LDO, o Poder Executivo elabora a programação anual de trabalho – denominada de LOA.

A LDO é a lei orçamentária que faz a ligação entre o PPA e a LOA. Ela cumpre diversas funções definidas pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

“[...] é por intermédio dos anexos da LDO que são definidas as condições nas quais se dará a programação e a execução orçamentária para o exercício seguinte (Santos, 2010, p. 40)”.

Em vários municípios brasileiros, a proposta de execução orçamentária (LDO) resulta não apenas das decisões dos setoriais (secretarias de saúde, educação, planejamento, etc.), mas contempla também sugestões da sociedade civil organizada, coligidas por meio dos instrumentos de Orçamento Participativo. Ou seja: é a aqui, durante a elaboração da proposta orçamentária pelo Poder Executivo, que surge a possibilitada de participação da sociedade com sugestões e ideias. É aqui que surge o Orçamento Participativo.

Costa et al (2005) apud Santos (2010) descreve não haver uma receita única de como se deve implantar o orçamento participativo. Vejamos a seguir um modelo generalista proposto por Costa et al (2005):

- Divisão do município em regiões orçamentárias

- Em cada uma dessas regiões, é feita uma Conferência Regional Orçamentária, na qual ocorrem reuniões temáticas envolvendo os cidadãos e os técnicos do governo. Nessas conferências, são escolhidos os delegados que comporão a Conferência Municipal.

- Na Conferência Municipal, são sistematizadas as discussões iniciadas nas Conferências Regionais, definidas as prioridades orçamentárias para o exercício seguinte e eleito o Conselho do Orçamento Participativo.

- É o Conselho do Orçamento Participativo que encaminha as propostas para o PPA, a LDO e a LOA, faz o acompanhamento da execução orçamentária e fiscaliza o cumprimento do plano de governo.

- Após captar as propostas orçamentárias dos setoriais e do orçamento participativo e de consolidá-las em um único projeto de lei, o órgão central de orçamento do governo encaminha o projeto ao chefe do Poder Executivo, para que este o encaminhe ao Poder Legislativo.

Segundo Santos (2010) apreciação do projeto de LOA (que contempla, dentre outras, as propostas discutidas no Orçamento Participativo), pelo Legislativo, é uma das mais complexas, não somente pelas grandes demandas da sociedade, mas principalmente pelo elevado número de emendas apresentadas e decisões produzidas pelos parlamentares. Nesta etapa também é previsto a realização de audiências com a sociedade, o que não ocorre com tanta frequência.

Como vemos seu funcionamento é bastante simples e cada município pode desenvolver a sua maneira de trabalhar, mas, como veremos mais adiante, pode ter maior e/ou menor adesão e/ou sucesso e efetividade, alguns fatores são necessários, tais como, grau de decisão da população sobre as prioridades orçamentárias, a metodologia utilizada para distribuição dos recursos, grau de associação e organização das comunidades, nível de investimento dos municípios no Programa.

- CONDIÇÕES NECESSÁRIAS A IMPLANTAÇÃO E SUCESSO DO OP

Segundo Avritzer (2002), num artigo onde descreve os pontos fortes para o sucesso da implantação do Orçamento Participativo na cidade de Porto Alegre, há quatro elementos chaves. O primeiro seria a democracia, descrita por ele como na capacidade de crescimento da OP na cidade quanto na consolidação político-eleitoral da administração. O segundo seria o associativismo-deliberativo, expresso pela constante participação das associações de moradores e forma de distribuição clara dos recursos. O terceiro seria o desenho institucional (organização das assembleias,