Petróleo e Aspectos Fiscais: Royalties, Participações, Tributos

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1. Roteiro de Estudo

1.1. Introdução

A Emenda Constitucional n° 9/95, que alterou o artigo 177 da Constituição Federal de 1988, marcou a passagem da um sistema de monopólio estatal pleno para um regime de concessões à iniciativa privada. Os termos e condições pelos quais o Estado transfere aos particulares o exercício das atividades relativas ao monopólio do petróleo e do gás natural foram objeto da lei 9478/97, de 6 de agosto de 1997, denominada “Lei do Petróleo”, que revogou a Lei 2004/53.

Na “Lei do Petróleo” encontra-se a criação do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), órgão de assessoramento do presidente da república e formulador da política setorial, e da Agência Nacional de Petróleo (ANP), esta última encarregada de promover a regulação, fiscalização das atividades econômicas da industria do Petróleo e a contratação[1] mediante certame licitatório. Cabe aos concessionários a obrigação de desenvolver as atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural, com conseqüente propriedade dos bens adquiridos. Em contrapartida, os concessionários ficam sujeitos ao recolhimento de Participações Governamentais, representadas pelos bônus de assinatura, royalties, participação especial e pagamento pela ocupação e retenção de área.[2] As atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural equivalem-se às demais atividades econômicas, para fins de tributação nas esferas federais, estaduais e municipais, guardadas as devidas proporções quanto aos incentivos e isenções. No Brasil é adotado o sistema de concessões[3], modelo anglo-saxão, onde o governo detém a propriedade dos recursos minerais, e transfere à companhia que o produz, mediante contrato de concessão. Tanto em terra como em mar (águas rasas ou profundas), o que determina o regime fiscal de exploração e produção de petróleo e gás natural será a admissão da propriedade dos recursos minerais, cuja propriedade é adquirida no momento da exploração, a partir da cabeça do poço. Além do pagamento das Participações Governamentais consideradas compensações financeiras, os concessionários sujeitam-se às diferentes espécies de tributos de competência da União, Estados ou Municípios.

1.2. O Sistema Tributário Nacional

A Constituição brasileira, além de estabelecer os princípios básicos de tributação, também estabelece os limites das competências tributárias da União, dos estados e dos municípios, de forma a evitar eventuais conflitos. A Lei Complementar n° 5.172, de 1966, denominada Código Tributário Nacional (CTN), estabelece as normas gerais de tributação e os institutos tributários básicos (fato gerador, base de cálculo, contribuinte etc.). Desde que previstos na Constituição, a criação de impostos e de contribuições sociais, bem como as alterações de suas alíquotas, somente é possível por meio de uma lei. As alterações de impostos somente entram em vigor no primeiro dia do ano seguinte (Princípio da Anterioridade) ao do ato legal correspondente. Todavia, constituem exceção às regras citadas, as alterações das alíquotas dos impostos sobre o comércio exterior (impostos de exportação e de importação), do imposto sobre produtos industrializados e do imposto sobre operações financeiras. As alíquotas destes impostos podem ser alteradas por meio de decreto presidencial com vigência imediata. As alterações das contribuições sociais entram em vigor 90 dias após a promulgação do ato legal respectivo. O exercício da atividade de exploração e produção, sofrem inúmeros encargos tributários que serão suportados pela companhias operadoras como, por exemplo, a tributação sobre os custos de produção do material produzido no Brasil, material importado, serviço prestado no Brasil, serviço prestado no exterior, bem como a tributação nas atividades de venda do petróleo produzido, caso seja comercializado no mercado interno.

Entre estas atividades, destacam-se os seguintes tributos:

- Imposto de Importação (II)

- Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)

- Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)

- Imposto Sobre Serviços (ISS)

- Contribuição Sociais para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP) e a Contribuição para a Seguridade Social (COFINS).

- Contribuição Sobre Intervenção o Domínio Econômico (CIDE)

- Imposto de Exportação (IE).

Sem atribuir menor ou menor relevância às espécies tributárias apresentadas acima, passaremos a uma breve análise de alguns destes tributos:

- Imposto de Importação (II)

O Imposto de Importação é um tributo de competência da União Federal[4], cuja receita é desvinculada de uma atividade estatal específica, que incide no momento de ingresso do produto estrangeiro em território brasileiro[5]. A Constituição Federal de 1988 excepciona expressamente o Imposto de Importação da submissão aos princípios da legalidade[6], da anterioridade[7] e da anterioridade nonagesimal[8]. Com efeito, não é necessária a edição de lei para fixar as alíquotas do referido imposto, podendo esta competência ser exercida por ato do Poder Executivo.

Através desse imposto, o Estado pode estimular ou desestimular o crescimento de determinados setores da economia, bem como incentivar a produção nacional, atrair investimentos externos etc. Trata-se da função extrafiscal deste imposto[9]. Considera-se ocorrido o fato gerador do Imposto de Importação na data do registro da declaração de importação[10].

Todavia, existe uma regra suplementar segundo a qual o fato gerador se consuma no dia do lançamento do correspondente crédito tributário[11]. Tal regra é aplicável quando se tratar de: (i) bens contidos em remessa postal internacional não sujeitos ao regime de importação comum; (ii) bens compreendidos no conceito de bagagem, acompanhada ou desacompanhada; e (iii) mercadoria constante de manifesto ou de outras declarações de efeito equivalente, cujo extravio ou avaria for apurado pela autoridade aduaneira. A base de cálculo do imposto de importação é o valor aduaneiro da mercadoria importada,