O FEDERALISMO,DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO DA EDUCAÇÃO NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS

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De acordo com Souza (2010), No Brasil, ao contrário dos EUA, partiu-se de uma ordem centralizada, que era o Estado unitário do período imperial, para uma ordem federativa de divisão de poderes e competências em 1889, num processo centrípeto. A conversão do Estado unitário em Estado federado foi um processo lento e gradual. Houve uma adaptação dos princípios e instituições federalistas, de modo a manter os interesses e privilégios das elites agrárias, industriais e burocráticas, que organizaram a independência e controlavam o Império (SOUZA, 2010, p. 6).

Segundo Arretche (2004) uma dificuldade nesse processo refere-se à análise da distribuição de competências e recursos. Diferentemente de uma nítida e clara distribuição vertical de autoridade, as federações em sua existência real assemelham-se a um “bolo marmorizado” (ELAZAR, 1991), em que a complementaridade e a interdependência são as características mais frequentes. Adicionalmente, as competências cuja autoridade pode ser atribuída aos diversos níveis de governo são diversas, tais como saúde, educação, assistência etc. Ou seja há uma matriz cooperativa de repartição de competências, em que coexistem competências concorrentes e comuns entre as unidades federativas, tanto nos aspectos legislativos, quanto nos aspectos administrativos e tributários.

Verifica-se, por outro lado, que há algumas prerrogativas específicas da União, a exemplo da legislação sobre meio ambiente, e outras em que podem legislar de forma concomitante, a exemplo da educação, configurando o designado federalismo cooperativo, ou integrado, de cunho tridimensional. Isso evidencia uma configuração de Estado peculiar que tem como uma das principais particularidades o fato de ser uma federação com três esferas constitucionais de poder: a federal, a estadual e a municipal.

Para Araújo (2010), essa nova configuração do federalismo brasileiro trouxe duas complicações para o País: a primeira diz respeito ao tamanho e a heterogeneidade da federação brasileira, constituída por estados e municípios de diferentes portes e que, na sua maioria, sobrevivem com repasses de fundos de participação; e a segunda refere-se à falta de clareza e de regulamentação do que seria, realmente, um regime de colaboração. Ainda, para autora, no Brasil, é possível associar as várias formas de complexidades às matrizes que assume o federalismo a partir das relações intergovernamentais entre os entes federados.

Segundo Abrúcio (2010, p. 46), após a Constituição Federal de 1988, o federalismo brasileiro assumiu características de uma descentralização bastante pulverizada e com frágil coordenação entre os entes federativos. Em decorrência desse formato, distinguem-se duas situações:

[...] de um lado, um jogo defensivo e não cooperativo, e, de outro, a tentativa de criar forma de coordenação entre os níveis de governos. De todo modo, o resultado desse processo foi à instauração de um federalismo compartimentalizado, no qual vigora uma ação estanque de cada esfera governamental, com poucos incentivos para parceria e entrelaçamento entre as unidades federadas. Entretanto, outra tendência intergovernamental pode ser observada nos últimos vinte anos. Trata-se da tentativa de aumentar os mecanismos de cooperação e coordenação entre os níveis de governo (ABRÚCIO, 2010, p. 48-49).

Com relação a coordenação entre os níveis de governos, como indica Bercovici (2003), o princípio da descentralização, consubstanciado na Constituição Federal de 1988, desenha uma federação de Estados e Municípios coordenados pela União, mas não a ela subordinados. Aí, reside o fulcro das competências concorrentes que imprime concretude ao princípio da coordenação federativa visando à edificação da unidade nacional. A definição de normas de cooperação recíproca entre os entes federados pode contribuir, substancialmente, para o fortalecimento do regime federativo.

Nesse aspecto, constata-se que, na situação brasileira, como lembra Marques (2012, p.13), não há, no Brasil,

“[...] acordo federativo claro sobre a repartição e o compartilhamento das responsabilidades para o exercício da competência que é comum.” E isso se constitui em um obstáculo para “[...] promover a qualidade e a quantidade da oferta de um serviço público estratégico para o projeto republicano da nação brasileira” (MARQUES, 2012, p.11).

O artigo 23 da Constituição Federal de 1988 (com as modificações introduzidas pela Emenda Constitucional nº 53/2006) já determina que União, Estados, Distrito Federal e Municípios possuem competências comuns. No parágrafo único desse mesmo artigo, foi especificado que serão fixadas normas, por meio de leis complementares, para disciplinar o processo de cooperação entre os entes federados, com o objetivo de promover o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. O que foi exarado no ordenamento jurídico contempla o princípio de colaboração entre os entes federados, mas, como asseveram Oliveira e Souza, (2010, p. 21-22) “[...] não encontra, na prática, mecanismos de indução ou de obrigatoriedade, posto que, em princípio, estes são autônomos. Assim, se os dirigentes dos diferentes sistemas não estiverem predispostos a colaborar entre si, isso não ocorre”.

As formas de colaboração concretizadas no país trazem as marcas de uma coordenação federativa que Oliveira e Souza (2010) nominaram de a colaboração que vem do centro, portanto, com características diferentes da cooperação federativa. Isso porque, como lembra Araújo (2010), a colaboração federativa deve ocorrer por meio da distribuição e do exercício das competências concorrentes e comuns. Desse modo, a tomada de decisão e o exercício das competências devem ser em conjunto e não isoladas.

Outra característica do federalismo Brasileiro para Arretche (2005) é sistema brasileiro de repartição de receitas tributárias é essencialmente um sistema legal (Prado, 2001), pelo qual receitas tributárias sem vinculação de gasto – com exceção das obrigações constitucionais de gasto em saúde e educação – são garantidas aos governos subnacionais, notadamente aos municípios de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculações constitucionais do gasto federal, este sistema produz alta rigidez do orçamento federal (Rezende; Cunha, 2003) – isto é, reduzido espaço para introdução de novos itens de gasto –, de tal sorte que esta tem implicado necessariamente elevação da carga tributária.

Para Abrúcio (2007) houve efeitos