Direito Admistrativo

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TEXTO 2

Noção de Administração Pública

Considerando- se que o direito administrativo, em essência, disciplina a atuação da Administração Pública, torna-se necessário o conhecimento de algumas noções básicas sobre a mesma, para propiciar a compreensão adequada da estrutura e funcionamento da Administração brasileira.

No aspecto funcional, Administração Pública significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população, como, por exemplo: ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo. Apresenta-se difícil a caracterização objetiva daí, por vezes se buscar o modo residual de identificá-la: conjunto de atividades que não se enquadram na legislação, nem na jurisdição; assim, nem o legislativo, nem o Judiciário cuidam do calçamento de ruas, da coleta do lixo, da rede de escolas públicas, por exemplo.

Sob o ângulo organizacional, Administração Pública representa o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades pra a população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das funções de governo.

Diz-se mesmo que a Administração se deixa descrever, mas não se deixa definir, sobretudo ante a sua complexidade e o caráter multiforme de suas atuações.

A legislação é a função precípua do Poder Legislativo. Embora o Executivo seja, na atualidade, o autor de grande número de projetos de lei, estes não se transformam em lei sem a manifestação do Legislativo. No confronto com a função legislativa tradicionalmente se afirmava que a função administrativa seria atividade subordinada, não autossuficiente, porque destinada a executar a lei. Embora norteada pelo princípio da legalidade a administração não tem o fim único de executar a lei, desempenhando amplo rol de atividades que propiciam serviços, bens, utilidades, dificilmente “enquadráveis” na rubrica “exceção da lei”.

Algumas afirmações vêm sendo reiteradas para distinguir Administração e governo. Este tem a ver com a tomada de decisões fundamentais à vida da coletividade, com vistas até o seu futuro; administração significa realizar tarefas cotidianas e simples. Também se diz que o governo é dotado de função primordialmente política e fixa as diretrizes da vida associada, cabendo à Administração a tarefa simples de cumprimento de tais diretrizes; nessa linha, a Administração apareceria como dependente do governo ou submetida às diretrizes do governo.

No Brasil coexistem, no vértice do Poder executivo, funções governamentais e funções administrativas, o que dificulta também a nítida separação de ambas. Na prática da atuação do Executivo ocorre, em geral, um emaranhado de governo e Administração, o que, segundo alguns, permite evitar um governo puramente político e uma administração puramente burocrática.

A Constituição pátria fornece, então, bases ao direito administrativo e, portanto, à atuação da Administração, traçando as diretrizes de um modelo de Administração. Assim, arrola no caput do art. 37 alguns dos seus princípios; estabelece um rol de preceitos sobre direitos e deveres dos servidores públicos; fixa também preceitos em várias matérias administrativas, como já se disse; ao repartir as competências entre União, Estados e Municípios, também delineia a competência administrativa fundamental desses níveis.

As atribuições administrativas de cada ente decorrem das competências distribuídas pela Constituição Federal. Cada um dos entes políticos que integram a república Federativa brasileira é dotado de estrutura administrativa própria, independente das demais. Dentre os desdobramentos da autonomia política que lhes é conferida pela Constituição Federal estão a auto-administração e a auto-legislação, as quais, combinadas, significam independência para exercer suas atividades administrativas e legislar nessa matéria, no que for atinente a respectiva competência.

O art 41 da CF caracteriza como pessoas jurídicas de direito público interno a União, cada um dos seus Estados, o Distrito Federal, cada um dos municípios e as autarquias. Portanto, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios são entes políticos e ao mesmo tempo pessoas jurídicas de direito público, cada qual dotado de uma estrutura administrativa própria.

A outros entes que integram a Administração Pública o ordenamento conferiu a personalidade de direito privado; são as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, segundo especifica o art. 5º, incs. I, II e IV, do Dec de lei 200/67, com a redação atual. Tais entes, embora integrem a Administração Pública, são pessoas jurídicas de direito privado; juntamente com as autarquias podem ser considerados pessoas jurídicas administrativas, desprovidas da condição de entes políticos e, portanto, sem autonomia política típica da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Na organização administrativa Brasileira há uma divisão vertical (que não significa hierarquia entre os níveis), decorrente da forma federativa. Segundo esse critério, existe a Administração Federal, a Administração Estadual, a Administração Estadual, a Administração do Distrito Federal e a Administração municipal.

Quando o grau de complexidade admitir, reparte-se a Administração Pública em Administração Direta e Administração Indireta.

As expressões Administração Direta e Administração Indireta ficaram consolidadas no ordenamento brasileiro, embora tivessem suscitado críticas em doutrinadores, pois tecnicamente pareceria mais adequado o uso dos termos, respectivamente, Administração Centralizada e Administração Descentralizada, por indicarem, de modo mais preciso e imediato, o que abrangem.

Quando se estuda a organização administrativa dois termos habitualmente se tornam presentes: desconcentração e descentralização. Ambos ligam-se a uma ideia geral de transferência de atribuições de um centro para a periferia.

Existe desconcentração quando atividades são distribuídas de um centro para setores periféricos ou de escalões superiores para escalões inferiores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica (diferentemente da descentralização, em que se transferem atividades a entes dotados de personalidade jurídica própria).