Controle da Administração Pública

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Contudo, as primeiras formas de controle apresentadas com a criação dessas Cortes não tinham por objeto controlar os gastos do Estado. Conforme Aguirre de Castro (2016, p. 137), a intenção, ao contrário, era “justificar, legitimar, validar a atuação do poder central.

Na Roma antiga, também se vislumbra o surgimento do controle com a criação dos Códigos Justinianos, que tinham o objetivo de analisar os gastos de todo o Império. No modelo romano, os mecanismos de controle foram desenvolvidos de modo mais organizado em virtude das vastas áreas conquistadas pelo Império, o que exigiu instrumentos de controle mais eficazes, conforme destaca Ana Carla Bliacheriene (2016, p. 39).

Ocorreu um importante marco civilizatório quando os romanos estabeleceram a distinção do patrimônio pessoal do governante do erário público, de maneira inovadora, segundo os ensinamentos de Regis Fernandes de Oliveira (2010, apud BLIACHERIENE, 2016, p. 39). Nessa linha, o Império Romano estabeleceu as bases institucionais para o modelo representativo de governo, ao passo que fortaleceu a casa legislativa e os métodos de gestão a fim de conseguir administrar e manter os territórios conquistados. Entretanto, o declínio do Império Romano trouxe como consequência a desorganização dos mecanismos de gestão do patrimônio público.

Do Império Romano até o surgimento do Estado Democrático de Direito, tal qual é definido nos dias atuais há um longo processo histórico, marcado pela centralização do poder nas mãos dos Estados Absolutistas, pelos excessos e abusos desse poder, pela Declaração dos Direitos de 1689, pela Revolução Industrial, pelas reações das massas trabalhadoras ao processo feroz de industrialização e pela Revolução Francesa e pelo surgimento do Estado Liberal.

Assim, somente com o surgimento do Estado Democrático de Direito é que o controle é concretizado. Onde a acepção que os bens do Estado deixaram de ser a extensão dos bens dos soberanos é finalmente fortalecida. Vilaça (1995, apud CASTRO, 2016, p. 138) explica que os bens do Estado “deixaram de ser vistos como pertences do soberano para ser encarados como propriedade de toda a coletividade, com direito ao seu usufruto no atendimento de necessidades fundamentais”.

2.1 Controle no Brasil

Antes de falar sobre a abordagem da Constituição Federal de 1988 sobre Controle, é interessante fazer um breve comentário sobre o Regime que a antecedeu.

O Regime Militar acertou na área de elaboração orçamentária e controle interno e externo das receitas e das despesas públicas, em face da Lei 4.320/1964, até hoje em vigor. Entretanto, durante o Regime, a dívida externa aumentou consideravelmente e aliado a isso permaneceu a falta de responsabilização dos governantes perante a sociedade (2016, p. 63-67).

Nessa linha, seguindo os apontamentos de Ana Carla Bliacheriene (2016, p. 67) a Constituição de 1988 “teria sido o resultado de forças contraditórias e a ideologia de esquerda, capturada pela burocracia, teve um papel dominante”. Onde muitos membros da burguesia industrial aproveitaram o movimento constitucionalista para colocar na nova Constituição, princípios burocráticos próprios do século passado. Sendo assim, o texto constitucional da Carta de 1988, foi marcado por princípios da administração pública arcaica, burocrática ao extremo.

Nesse sentido, também temos o entendimento de Bresser Pereira (1988, apud BLIACHERIENE, 2016, p. 66):

“a transição democrática significou, no plano administrativo, o retorno aos ideais burocráticos dos anos 30 e, no plano político, um retorno do populismo dos anos 50, já que os dois partidos que comandaram a transição era partidos democráticos e populistas. A transição democrática teria se dado pela aliança dos empresários industriais, com os grupos associados ao pacto populista de Vargas dos anos 50”.

Apesar disso, a Constituição Federal de 1988 foi libertária e inovadora ao conferir aos cidadãos novos mecanismos de participação popular e controle do Estado. Também fortaleceu os órgãos do governo voltados ao Controle Externo da Administração Pública, como os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como os Tribunais de Contas e o Ministério Público conforme os apontamentos de Ana Carla Bliacheriene (2016, p. 67).

Assim, a Constituição Federal de 1988, inaugura uma nova linha a ser seguida pela Administração Pública brasileira ao trazer o Controle na Administração pública, ao trazer a obrigatoriedade de controle, fiscalização e prestação de contas dos gastos públicos, a fim de atender o Interesse Público.

2.2 Legislação Infraconstitucional

Durante o século XX, ocorreram fatos significantes para a adoção de controle na administração pública brasileira. Oliveira (1955, apud SILVA, 2010) em sua obra “Lições de Contabilidade Pública” escreveu:

“Em 1921, antes mesmo de ser sancionada a lei orgânica do Código de Contabilidade Pública, é criada a Contadoria Geral da União como uma diretoria do Tesouro Nacional pelo Decreto nº 15.210 de 28 de dezembro; com esse decreto foram criados os cargos de contador, sub-contador, três chefes de seção e nove guarda-livros do Tesouro Nacional. Ainda, ao apagar das luzes do ano de 1921, é votada lei orgânica do Código de Contabilidade da União que emancipou a contadoria geral da República constituindo-se em repartição autônoma, subordinada diretamente ao Ministro da Fazenda.

O grande marco para o controle das contas públicas ocorreu com a promulgação da Lei Federal n. 4.320 de 17 de março de 1964, que criou as Normas de Direito Financeiro para a Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Lei que foi recepcionada pela CF/88 e que está em vigor até os dias atuais.

Em 25 de fevereiro de 1967, com a edição do Decreto-Lei nº 200, dispondo sobre regras para a organização da Administração Federal e das diretrizes para a Reforma Administrativa, estabeleceu-se em seu artigo 6º que as atividades da Administração Federal obedecessem aos princípios de Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de competência e Controle.

No entanto, é com o advento da Constituição federal de 1988 que o Controle Interno na Administração pública toma novo impulso com um novo padrão da administração brasileira, sobretudo, com a implantação da Reforma Administrativa através da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, introduzindo o enfoque gerencial para