Processo Legislativo dos Tratatos Internacionais no Brasil

...

Nesse contexto, o objetivo do estudo é demonstrar a importância da participação do Congresso Nacional no processo legislativo dos tratados internacionais. Tal ponto de vista se justifica com base na democratização e na participação popular nos assuntos internacionais, já que a participação congressual no procedimento condiz com participação do povo mediante seus representantes. Em contrapartida, a tese demonstrará a relação entre a limitação da participação parlamentar e a discricionariedade dos atos praticados pelo Chefe do Poder Executivo.

---------------------------------------------------------------

1. O CONCEITO DE TRATADO INTERNACIONAL E SUAS FASES DE INTEGRAÇÃO À NORMA JURÍDICA BRASILEIRA.

Preliminarmente, antes de discorrer sobre o papel do Congresso Nacional no processo legislativo dos tratados internacionais, faz-se necessário trazer à colação os conceitos doutrinários acerca dos tratados, com o intuito de facilitar a compreensão dos temas que serão abordados.

Lecionando a respeito dos tratados internacionais, Francisco Rezek (2011, p. 38) esclarece que é “todo acordo formal concluído entre pessoas jurídicas de direito internacional público, e destinado a produzir efeitos jurídicos”. Na mesma esteira, a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados esclarece que “tratado significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica”.

Verifica-se o uso de expressões como, “acordo formal entre pessoa jurídicas de direito internacional público, e destinado a produzir efeitos jurídicos” e “concluído por escrito”. Sendo assim, é importante destacar que tais expressões fazem referência ao processo de formação dos tratados, deixando algumas pistas acerca do modo como ocorre, bem como sua forma predeterminada, que deve ser escrita.

Nessa moldura, este capítulo cuidará de definir quem são essas pessoas de direito internacional público e como se dá a participação destas no processo de formação dos tratados internacionais, ou seja, compreender o conjunto de atos capazes de gestar, concluir e fazer nascer um tratado internacional (MAZZUOLI, 2014 apud REMIRO BROTONS, vol. 2, p. 69).

1.2. As fases de integração dos tratados à norma jurídica brasileira

A Convenção de Viena cuidou de criar procedimentos e requisitos para que os tratados fossem concluídos e entrassem em vigor. Assim, conforme o disposto por Valério Mazzuoli, é necessário que: as partes contratantes sejam dotadas de capacidade; os agentes estejam habilitados de acordo com a legalidade; haja consentimento mútuo; tenha por objeto algo lícito e possível para que o tratado seja considerado válido.

Além de todo esse procedimento regulado pela Convenção de Viena, o direito interno brasileiro também dita algumas regras processualísticas para que os tratados sejam dados como conclusos. Por via de regra, os tratados são iniciados com a negociação e finalizados com a publicação na imprensa oficial.

Insta consignar que o processo de formação dos tratados só se completa após a realização de sucessivas fases, que se encadeiam e se entrelaçam desde a sua celebração até a sua entrada em vigor. De modo geral, as fases são as seguintes: “a) a da formação do texto, (negociações, adoção, autenticação) e assinatura; b) a da aprovação parlamentar (referendum) por parte de cada Estado interessado em se tornar parte no tratado; c) a da ratificação ou da adesão do texto convencional concluída com a troca ou depósito dos instrumentos que a consubstanciam; e d) a da promulgação e publicação do texto convencional na imprensa oficial do Estado.” (MAZZUOLI, 2014, p. 94 ).

1.2.1 A formação do texto e assinatura

A iniciativa pode partir de diversos atores, conforme o regime jurídico adotado pelo Estado ou Organização Internacional e a importância do tema para o Estado ou para a comunidade internacional. Em linhas gerais, o Ministério das Relações Exteriores ou seu equivalente comunica os demais sujeitos de direito internacional que tem interesse em firmar um tratado sobre um determinado assunto.

Ato contínuo, são iniciadas as negociações que, geralmente, são de competência do Poder Executivo. No caso do Brasil, a negociação dos tratados internacionais, conforme o art. 84, VII e VIII, da Constituição de 1988, fica a cargo do Poder Executivo, qual seja, a figura do Presidente da República com auxílio dos Ministros de Estado[1], in verbis:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

VII - manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;

VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;

Assim sendo, os representantes dos Estados se reúnem em certo local e em época preestabelecida, com o fito de estudar conjuntamente as condições do instrumento internacional. Nessa fase, são feitas propostas e contrapropostas até que se chegue a um produto final em que ambas as partes estejam de acordo. É valido fazer uma ressalva no sentido de que essa representação estatal não se dá somente por meio das figuras do Chefe de Estado e de seus Ministros de Estado. À luz da Carta Magna e da Convenção de Viena, é possível depreender a hipótese de delegação desse poder a terceiros.

Obtendo-se êxito nas negociações, surge um pleno acordo de vontades dos contratantes, que deve ser chancelado por um ato jurídico chamado adoção.

Após a adoção do texto convencional, o representante do Estado soberano parte para a assinatura do tratado, que é um aceite precário e formal que não produz efeitos jurídicos vinculantes. No caso brasileiro, em consonância com o art. 84, VIII, da Constituição Federal, compete privativamente ao Presidente da República celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional.

De acordo com Mazzuoli (2014, p. 44), as consequências da assinatura são: autenticar o texto do tratado, que se torna imutável a partir de então; reafirmar que os negociadores de estão de acordo com o texto do tratado; iniciar a contagem dos prazos para troca ou depósito dos instrumentos de ratificação e gerar a obrigação