PROCESSO LEGISLATIVO E PROCESSO NORMATIVO

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(...). O art. 59 da Constituição Federal lista os instrumentos normativos compreendidos na regulação que o constituinte desenvolve nos dispositivos seguintes. Cogita da Emenda à Constituição472, das leis complementares, das leis ordinárias, das leis delegadas, das medidas provisórias, dos decretos legislativos e das resoluções.

O constituinte é parcimonioso ao dispor sobre o decreto legislativo e a resolução. Seguem ambos, salvo disposição em contrário, a norma geral da aprovação por maioria simples, ficando o seu procedimento a cargo dos regimentos internos do Legislativo. Esses instrumentos são utilizados para regular matérias da competência exclusiva do Congresso Nacional ou de suas Casas e não se submetem a sanção ou veto do Presidente da República.

Por meio do decreto legislativo, por exemplo, o Congresso resolve sobre tratados internacionais, susta atos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar e disciplina as relações ocorridas durante a vigência de medida provisória não convertida em lei.

Por meio da resolução, o Congresso Nacional dá forma à delegação legislativa ao Presidente da República, e o Senado exerce as competências que o art. 155 da Constituição Federal lhe atribui em matéria de impostos estaduais. Vale a observação de que o art. 155, § 2º, IV, da Constituição, em se tratando de ICMS, cobra maioria absoluta para a resolução do Senado que fixa alíquotas aplicáveis às operações interestaduais e de exportação. Para o mesmo imposto, o art. 155, V, a, exige também maioria absoluta para a resolução que fixar alíquotas mínimas em operações internas, e, na letra b da norma, maioria de 2/3 para as alíquotas máximas em operações internas. (MENDES e BRANCO, 2017).

As espécies normativas elencadas na Constituição Federal constituem numerusclausus, ou seja, somente por meio delas é que se pode inovar na ordem jurídica positiva. Somente através de um dos modelos normativos constitucionalmente previstos é que o legislador poderá intervir na ordem jurídica e atuar a função legiferante.

Disso resulta que o processo legislativo culmina na produção de um texto normativo veiculado em uma espécie normativa pré-definida na própria Constituição, obedecendo regras específicas para sua elaboração, o que demonstra o forte formalismo e o culto ao rito.

Quanto à legitimidade para o processo legislativo, esta é conferida precipuamente aos membros do Poder Legislativo, tribunos do povo, a quem se lhe atribui o múnusde representar a sociedade e, excepcionalmente, ao chefe do Poder Executivo ou ao Poder Judiciário. Importante, aqui, é notar que também no que toca à legitimidade há uma estreita vinculação ao texto constitucional que, a seu tempo, chega mesmo a definir quem poderá dar início ao processo legislativo.

O processo normativo, por seu turno, é a fase posterior ao processo legislativo, compreendendo o processo hermenêutico do ato normativo para obtenção de sua norma.

A doutrina moderna sustenta que o texto do ato normativo e a norma dela extraída não se confundem. De fato

“(...) podemos sustentar - seguindo Zagrebelsky (...) – que o ato normativo, como ponto de expressão final de um poder normativo, concretiza-se em uma disposição(texto ou enunciado). As disposições são dotadas de um significado, a elas atribuído pleos que operam no interior doprocedimento normativo, significando que a elas desejaram iprimir. Sucede que as disposições devem exprimir um significado para aqueles aos quais são endereçadas. Daí a necessidade de bem distinguirmos os significados imprimidos às disposições (enunciados, textos) por quem as elabora e os significados expressados pelas normas (significados que apenas são revelados através e mediante a interpretação, na medida em que as disposições são transformadas em normas) (GRAU, 2006, p. 85)

Normas e textos não se confundem, muito embora aquelas seja o objeto sobre os quais se determina o processo normativo. Essa é a lição de Humberto Ávila, para quem

Normas não são textos nem o conjunto deles, mas os sentidos construídos a partir da interpretação sistemática de textos normativos. Daí se afirmar que os dispositivos se constituem no objeto da interpretação; e as normas, no seu resultado. O importante é que não existe correspondência entre norma e dispositivo, no sentido de que nem sempre que houver um dispositivo haverá uma norma, ou sempre que houver uma norma deverá haver um dispositivo que lhe sirva de suporte. (ÁVILA, 2004, p. 22).

“À dimensão legislativa do fenômeno jurídico segue, se sucede, a dimensão normativa” (GRAU, 2012), o que significa que, uma vez construído o texto normativo e posto em vigência – o que marca o final do processo legislativo – segue-se a sua aplicação, através da compreensão de seus significados, o que se obtém por meio da interpretação/hermenêutica (processo normativo).

Não há qualquer limitação constitucional de forma ou legitimidade pela qual o processo normativo deve se desenvolver ou se expressar. Por se tratar de um processo interpretativo ou hermenêutico, todos aqueles que de alguma forma se disponham a estudar os significados do texto normativo podem iniciar e conduzir o processo normativo que culminará na produção de um novo texto ou trabalho onde as conclusões serão veiculadas. Há, assim, um sem-número de intérpretes e um sem-número de formas de expressão do processo normativo. Tome-se como exemplo a atuação do Supremo Tribunal Federal ao utilizar a técnica da interpretação conforme à Constituição para julgar a (in)constitucionalidade de determinada lei. Nessa hipótese, o Tribunal é autor do processo normativo, extraindo do texto da lei a norma para, então, compará-la à Constituição e verificar sua validade.

O processo normativo, consiste, então, não só na interpretação do texto mas também em sua aplicação. Segundo Grau

Permito-me, ademais, insistir em que ao interpretarmos/aplicarmos o direito – porque aí não há dois momentos distintos, mas uma só operação – ao praticarmos essa única operação, isto é, ao interpretarmos/aplicarmos o direito não nos exercitamos no mundo das abstrações, porém trabalhamos com a materialidade mais substancial da realidade. Decidimos não sobre teses, teorias ou doutrinas, mas situações do mundo da vida. Não estamos aqui para prestar contas a Montesquieu ou a Kelsen, porém para vivificarmos o ordenamento, todo ele. Por isso o tomamos na sua totalidade. Não somos meros leitores de seus textos – para o que nos bastaria