Gestão e uso de bens públicos

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“Uso especial é todo aquele que, por um título individual, a Administração atribui a determinada pessoa para fruir de um bem público com exclusividade, nas condições convencionadas. É também uso especial aquele a que a Administração impõe restrições ou para o qual exige pagamento; bem como o que ela mesma faz de seus bens para a execução dos serviços públicos, como é o caso dos edifícios, veículos e equipamentos utilizados por suas repartições.”

E para Fernanda Marinela:

“É a hipótese em que, com base no art. 103 do CC, o administrado submete-se a certo ônus ou encargo, normalmente com o pagamento de um determinado valor para viabilizar o seu uso. Apesar de essa utilização ser tratada como de uso comum, não é a posição que prevalece, considerando que o acesso fica limitado ao pagamento da retribuição, portanto, uso especial. Por exemplo, o pedágio em rodovia ou ponte, a entrada em museus e teatros, além de outros”.

Caracteriza a utilização especial a exclusividade do uso aos que pagam a remuneração ou aos que recebem o consentimento estatal para o uso privativo, portanto, a onerosidade, nos casos de uso especial remunerado, e a privatividade.

2.3 - Utilização compartilhada

Na utilização compartilhada, pessoas públicas ou privadas, que prestam serviços públicos, necessitam de utilizar-se de áreas de propriedade de pessoas diversas ao mesmo tempo, sem que uma exclua ou impeça o uso da outra. O uso compartilhado é plenamente verificável, por exemplo, no uso de determinadas áreas para a instalação de serviços de energia, de comunicações e de gás canalizado, e pode ser constituída por convênio, contrato ou servidão de passagem, conforme a situação concreta.

2.4 - Utilização especial de uso privativo

Existe também outra forma de utilização especial, que é a utilização especial privativa, quando o particular utiliza sozinho o bem, como se fosse o verdadeiro dono.

Esta utilização de bens públicos é conferida pela Administração a determinadas pessoas, mediante instrumento jurídico, sendo possível a transmissão da outorga a pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, inexistindo qualquer impeditivo no que se refere ao usuário do bem.

O uso privativo dos bens públicos se reveste de atributos distintos, o primeiro é privatividade do uso, pois somente aquele que recebeu o consentimento estatal tem direito a usar sozinho o bem, afastando, por conseguinte, possíveis interessados.

A outra característica é a instrumentalidade formal, porquanto o uso privativo não existe senão por meio de título jurídico formal, no qual a Administração manifesta seu consentimento. Ademais, é nesse título que estarão alocadas as condições de uso, as quais o administrado deverá, de maneira estrita, se submeter.

A terceira característica é a precariedade do uso, já que, sobrevindo interesse público, a Administração poderá revogar o instrumento jurídico que legitimou o uso, e essa revogação não dá ensejo a qualquer indenização, entretanto ela pode ser devida pela Administração em situações excepcionais, a exemplo da autorização concedida por certo lapso temporal e revogada antes de seu termo final.

3 - INSTRUMENTOS ESTATAIS DE OUTORGA DE TÍTULOS JURÍDICOS PARA USO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES

3.1 - Autorização de Uso de Bem Público

É o ato unilateral, que independe de autorização legal e prévia licitação, discricionário e precário pelo qual a Administração legitima o uso de bem público por particular.

Caracterizam a autorização de uso: a unilateralidade, o que significa que a autorização independe da aquiescência do administrado; a precariedade, que admite a sua revogação a qualquer tempo; e o fato de ser conferida no interesse privado do utente.

Para Hely Lopes Meirelles, “autorização de uso é o ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público”.

O mencionado ato administrativo é unilateral, porquanto a exteriorização da vontade é somente da Administração Pública, conquanto o particular seja o interessado no uso. É discricionário, uma vez que depende da valoração do Poder Público acerca da conveniência e a oportunidade em conceder o consentimento. E como diz Carvalho Filho, trata-se de ato precário pois “a Administração pode revogar posteriormente a autorização se sobrevierem razões administrativas para tanto, não havendo, como regra, qualquer direito de indenização em favor do administrado”.

3.2 - Permissão de Uso de Bem Público

É o ato negocial, unilateral, discricionário e precário por meio do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público. Nos ensina Hely Lopes Meireles, “Como ato negocial, pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido no termo próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração”, desde que o interesse público assim exija, dada sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público, conforme Hely Lopes, “a revogação faz-se, em geral, sem indenização, salvo se em contrário dispuser, pois a regra é a revogabilidade sem ônus para a Administração. O ato da revogação deve ser idêntico ao do deferimento da permissão e atender às condições nele previstas”.

A permissão se assemelha à autorização por ser unilateral e precário, mas se diferencia por ser conferida no interesse da coletividade e por possuir uma precariedade mitigada em relação à autorização. A permissão de uso seria um instrumento intermediário entre a extremamente precária autorização e a estável concessão.

As permissões também não dependem de autorização legal e de prévia licitação, salvo quando há exigência em lei específica e quando se tratar de permissão qualificada (com prazo).

3.3 - Concessão de Uso de Bem Público

É o contrato administrativo pelo qual a Administração legitima o uso exclusivo de bem público a particular, independentemente do maior ou menor interesse público da pessoa concedente. Neste sentido, Meirelles anota que “concessão de uso é o contrato administrativo