CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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Conforme estas explanações, a administração pública precisa exercer essa função de controle para o bom andamento dos processos e tarefas administrativas do estado, em todas as esferas públicas, isto é: federal, estadual e municipal. Henrique (2006) enfatiza que esse controle externo da Administração Pública, realizado pelas instituições a quem a Constituição atribuiu essa missão, é exigência e condição do regime democrático, devendo, cada vez mais, capacitar-se tecnicamente e converter-se em eficaz instrumento da cidadania, contribuindo para o aprimoramento da gestão pública.

- ORIGEM DO TEMA

No que concerne a definição precisa de quando surgiram as primeiras instituições responsáveis pelo controle das riquezas do Estado, ainda não há. O que se tem de certo[c] é que a administração dos bens como estoque de materias para agricultura, metais preciosos, armas para defesa, ou gestão de víveres fez surgir as primeiras cidades-Estados que se tem vestígio histórico. Em nenhum regime – monarquia absolutista ou democracia social – os detentores do poder admitem desvios, desperdício ou subtração dos recursos de que pretendem dispor para atingir suas finalidades. Há quem veja exemplos de atuação do controle na organização dos faraós do antigo Egito, entre os hindus, chineses e os sumérios, ou em instituições presentes na Atenas do Século de Ouro (V a.C.). De acordo com Paulino(1961), na capital grega havia uma Corte de Contas, composta de dez oficiais eleitos anualmente pela assembleia geral do povo (Eclésia, que se reunia na Ágira), que tomava as contas dos arcontes, estrategas, embaixadores, sacerdotes e a todos quantos giravam com dinheiros públicos. Aristóteles, em “Política”, sustentou a necessidade de prestação de contas quanto à aplicação dos recursos públicos e de punição para responsáveis por fraudes ou desvios e defendeu a existência de um tribunal dedicado às contas e gastos públicos, para evitar que os cargos públicos enriqueçam aqueles que os ocupem.

Sabe-se com certeza que a origem da expressão auditoria encontra-se no vocábulo latino auditor, aquele que ouve. Os primeiros auditores atuaram, portanto, na República Romana. A ideia de uma Corte de Contas pode ser localizada no final da Idade Média, em países como a Inglaterra, a França e a Espanha. Speck2 aponta como pioneira a criação do Tribunal de Cuentas espanhol no século XV. A seu turno, Mileski destaca a instituição do Exchequer inglês no século XII. Portugal situa a origem de seu Tribunal de Contas, criado em 1849, na Casa dos Contos, cujo regimento data de 1389, e que tinha repartições subordinadas no Brasil Colônia no Rio de Janeiro, Salvador, São Luís e Ouro Preto. Foi, todavia, como em tantas outras áreas, a gloriosa Revolução Francesa que consagrou o princípio da separação dos poderes, idealizado por Montesquieu. Somente com a distinção de atribuições entre Executivo, Legislativo e Judiciário, pode-se, a rigor, falar de um controle externo. O controle [d]é externo porque é realizado, de forma independente, por outro poder, distinto daquele responsável pela execução das atividades administrativas suscetíveis de controle. O controle externo é atribuído ora ao Poder Legislativo, ora ao Poder Judiciário, de vez que as principais funções estatais de realização de políticas públicas são de responsabilidade do Poder Executivo. A organização do primeiro Tribunal de Contas com características próximas às atuais foi obra de Napoleão Bonaparte que, mediante o Decreto Imperial de 28/09/1807, reorganizou a Cour des Comptes francesa, como modelo de tribunal administrativo para os Estados modernos. A Cour des Comptes presta assistência ao Parlamento e ao Poder Executivo, atuando como autoridade judicial.

- PRINCIPAIS IDEIAS (TEORIAS)

- EXPERIÊNCIA NO MUNDO

De acordo com Rocha (2000), em seu estudo sobre “O Modelo de Controle Externo Exercido pelos Tribunais de Contas e as Proposições Legislativas sobre o Tema”, disponível no site do Planalto, muitos países atribuem os seus controles externos a órgãos singulares, como as auditorias-gerais ou controladorias da Austrália, Áustria, Canadá, China, Colômbia, EUA, Israel, Nova Zelândia, Peru, Reino Unido e Venezuela. Esses órgãos são dirigidos por um auditor-geral ou controlador, ao qual compete definir os rumos da organização, bem como responder publicamente pelos trabalhos realizados. Em outros países, como Alemanha, Bélgica, Brasil, Espanha, França, Grécia, Itália, Japão, Portugal e Uruguai, os dispêndios públicos são controlados por intermédio das cortes de contas. Nessas cortes, as principais decisões são tomadas por um colegiado de ministros ou conselheiros. Assim, embora geralmente os colegiados contem com um presidente, a responsabilidade pela compatibilização entre meios e fins, bem como pelos trabalhos realizados, é exercida de modo difuso por todos com direito a voto. Nos órgãos singulares, as recomendações resultantes das fiscalizações têm caráter unipessoal, subscritas pelo auditor-geral ou controlador. Nas cortes de contas, no entanto, em vez de recomendações, prevalecem as determinações, respaldadas em deliberações do colegiado. As auditorias-gerais ou controladorias e as cortes de contas surgiram na Europa, mas influenciaram a organização de quase todos os Estados nacionais. As primeiras predominam nos países de tradição anglosaxônica, enquanto as últimas são mais comuns naqueles influenciados pela Europa continental. As cortes surgiram com a preocupação do controle da legalidade da gestão financeira do setor público. Esse controle pressupõe que o exato cumprimento da lei é uma condição necessária para a correta aplicação dos recursos públicos, ou seja: verificar se o gestor agiu conforme a legislação, se seus atos estavam respaldados nas normas aplicáveis, foi a primeira atribuição das cortes de contas. O controle gerencial, por sua vez, é a principal marca das auditorias-gerais ou controladorias. Essa modalidade de controle prioriza a análise dos atos administrativos em relação tanto aos seus custos, como aos resultados almejados e alcançados. Em relação ao status jurídico e à efetividade de suas decisões, as Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) diferem de país para país. Algumas têm natureza administrativa, ou seja, as suas decisões podem ser revistas pelo Poder Judiciário. Outras, porém, possuem natureza jurisdicional, ou seja, as suas decisões são definitivas em relação ao seu objeto. Ademais, o controle externo das finanças públicas tanto pode ser anterior à realização da despesa (i.e., o controle prévio, no qual