CONTRATOS EM RAZÃO DO VALOR E A VEDAÇÃO AO FRACIONAMENTO DE DESPESAS

...

2.2.3. Serviços e compras com valor até 10% do limite do convite 25

2.3. Fracionamento de Despesa 25

2.3.1. Conceito 25

2.3.2. Distinção entre fracionamento indevido de despesas e parcelamento de despesas 26

3. O FRACIONAMENTO DE DESPESA EM UMA PERSPECTIVA ATUAL 27

3.1. Confusão Temporal 27

3.2. A Necessidade de Planejamento 29

3.3. Necessidade de Treinamento 30

3.4. O Fracionamento na Atualidade 31

CONCLUSÃO 33

INTRODUÇÃO

Na esfera do Direito Administrativo a regra imposta à Administração Pública é a realização de licitação em suas contratações, observando seus princípios e procedimentos. A contratação direta sem licitação constitui exceção e está disposta nos artigos 24 e 25, dispensa e inexigibilidade, respectivamente, da Lei Federal nº 8.666/1993.

Um dos critérios utilizados pela Lei de Licitações para a execução de licitação pública é de certo o patamar econômico, para que esta seja considerada obrigatória. Para contratações de valores inferiores a esse patamar, estão autorizadas as hipóteses de dispensa dispostas nos incisos I e II do citado artigo 24. Tais hipóteses determinam em seu teor a vedação expressa ao fracionamento indevido de despesas.

O fracionamento indevido de despesas não pode ser confundido com o autorizado parcelamento de despesas, instituído pelo artigo 23 da Lei de Licitações. O parcelamento fundamenta-se em dividir o total do valor de uma obra, compra ou serviço, em tantas quantas parcelas forem necessárias para um melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e com a finalidade de ampliação da competitividade. Já fracionar indevidamente significa, nesse caso, dividir a obra, compra ou serviço em diversas parcelas com o fito de fugir da obrigatoriedade da realização do procedimento licitatório, utilizando o processo de dispensa para cada parcela, cujo valor total supera o limite permitido pelos incisos I e II do artigo 24 da Lei nº 8.666/1993.

Ocorre que o fracionamento constitui crime previsto no artigo 89 da Lei nº 8.666/1993, cuja pena é de três a cinco anos e multa, e deve ser evitado, pois é abominado no âmbito administrativo.

A obra Contratação Direta Sem Licitação, do doutrinador Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, foi norteadora na elaboração do presente trabalho. Apesar de o nome tratar de um ramo específico da ceara administrativa, o livro versa sobre as licitações em geral e somente em seus últimos capítulos aborda o tema das contratações diretas, seus procedimentos, entendimentos do Tribunal de Contas da União sobre os mais diversos aspectos da dispensa e da inexigibilidade de licitação em sua abordagem prática.

Além disso, o método de pesquisa utilizado para a estruturação do presente trabalho é baseado em análises de doutrinas e jurisprudência dos Tribunais de Contas estaduais e do Tribunal de Contas da União.

1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A OBRIGATORIEDADE DA LICITAÇÃO

1.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1.1. definição

O verbo administrar, consoante o dicionário Houaiss , significa gerir, governar, dirigir. Nesse viés, Alexandre de Moraes define objetivamente a Administração Pública como uma atividade concreta e imediata que o Estado faz para o alcance de interesses coletivos, de forma subjetiva, como uma junção de órgãos e pessoas aos quais a lei imputa o exercício da função administrativa que o Estado possui .

Já Carvalho Filho elucida que:

[...] a expressão pode também significar o conjunto de agentes, órgão e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em consideração o sujeito da função administrativa, ou seja, quem a exerce de fato.

De modo mais complexo, Maria Silvia Zanella Di Pietro explica que existem dois sentidos utilizados usualmente para a expressão Administração Pública:

a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, em que se triparte a atividade estatal: a função administrativa;

b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração Publica é a própria função administrativa que incube, predominantemente, ao Poder Executivo .

Além do mais, a autora clarifica que existe, ainda, outra diferenciação a ser feita, partindo da ideia de que administrar significa planejar e executar:

a) em sentido amplo, a Administração Pública, subjetivamente considerada, compreende tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração Pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porém objetivamente considerada, a Administração Pública compreende a função política, que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa;

b) em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto subjetivo, apenas os órgãos administrativos e, sob aspecto objetivo, apenas a função administrativa, excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no segundo, a função política.

A Administração Pública é composta por todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas, que são a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios e deles, por meio do serviço público, emana toda ação realizada em prol do bem comum .

Isso posto, é notável que a definição de Administração Pública é bastante complexa, porém pode-se inferir que ela possui o objetivo de gerir e/ou governar um determinado grupo de pessoas em um local, com base no serviço público e com observância contínua a um planejamento prévio de todos os atos praticados.

1.1.2. Aspectos históricos

Em âmbito mundial, não se sabe ao certo em qual momento a definição de uma Administração Pública ideal surgiu. No Brasil, no período do Império até o surgimento do Estado novo, o país possuía um regime político oligárquico, no qual o poder se