O PLANEJAMENTO DAS POLÍTICAS E PROJETOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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três planos Simultâneos no final da década de oitenta: o “i plano nacional de desenvolvimento da Nova república”, divulgado em 1985 com metas para 1986-1989 sob a direção da Seplan sob a coordenação do ministro João Sayad, o “plano de controle Macroeconômico” apresentado em junho de 1987 pelo ministro Bresser pereira e o Terceiro “programa de ação governamental”, lançado em 1987 para o período 1987-1989 por Aníbal Teixeira. O resultado da superposição de planos, da incompatibilidade entre planejamento e orçamento e da desconexão entre objetivos macroeconômicos e viabilidade política produziram resultados insignificantes, diminuindo ainda mais a já precária governabilidade federal que foi consumada em 1989 com eleição de Fernando Collor.

Anita Kon (1999), ao resumir cinco décadas de experiência de Planejamento Público Federal, na sua dimensão estritamente macroeconômica, assim descreve a situação:

“Ao analisar as cinco décadas de planejamento no brasil, é necessário acrescentar ainda alguns aspectos relevantes. Primeiramente, o planejamento do país esteve sempre condicionado às condições políticas subjacentes, que no decorrer do período presentaram forte instabilidade, convivendo com situações conjunturais que conduziram a uma intensa participação estatal, tanto na esfera da coordenação geral quanto da produção (...) O que se observou na maior parte dos planos postos em prática foi a incapacidade da continuação do processo em toda sua trajetória, muitas vezes devido às dificuldades técnicas, como a falta de Qualificação dos recursos humanos, insuficiência de infraestrutura e mesmo de controle efetivo, que sobrepujaram a insuficiência de Recursos financeiros ou a instabilidade política crônica” (p.37).

Ao avaliar as causas do fracasso do planejamento regional no nordeste – gestado a partir do mesmo contexto do plano de metas - Guimarães Neto (1999) parece confirmar a validade da tese da ativação social pelo que deixou de ocorrer naquela região. Nas palavras do autor o esvaziamento da maior experiência de planejamento regional brasileira ocorreu devido à perda de representatividade política que está associada à grande concentração de poderes, no regime militar, que praticamente eliminou o debate sobre a questão regional nordestina, no nível do conselho deliberativo da Sudene e do congresso, do que resultou a eliminação, também, do papel de mediação entre o nível estadual e federal que a Sudene e outras entidades regionais buscavam exercer, de modo coordenado, através de uma estratégia regional e de planos diretores periódicos, a perda de recursos que estavam sob controle do planejamento regional, a partir dos quais era exercida uma coordenação de parcela importante dos gastos públicos na região, envolvendo as ações de ministérios públicos setoriais e governos estaduais surgimento e disseminação, a partir do sistema de planejamento nacional, de programas específicos (setoriais, sub-regionais) que, com frequência, eram concebidos independentemente do planejamento regional e articulavam os governos estaduais diretamente com outros segmentos do governo federal.” ( p. 239)

Portanto, pode-se concluir que a experiência de planejamento regional no brasil tem marcadamente duas fases muito distintas, a primeira delas iniciada no pós-guerra, simbolizada pelo longo período e constituição do parque industrial nacional no ciclo. Os precedentes do PPA podem ser encontrados no orçamento plurianual de investimentos (lei 4.320/64 e constituição de 1967), vigorou até que a inflação nos anos oitenta neutralizasse qualquer capacidade de orientação e integração entre plano e orçamento público. O PPA é maior instrumento de planejamento governamental, previsto pela constituição federal (artigos 195 a 167), prevê diretrizes, objetivos e metas da administração pública para despesas de capital e outras delas decorrentes e para despesas relativas aos programas de duração continuada, trabalha com prazo de quatro anos, a lei de diretrizes orçamentárias é o instrumento de planejamento que estabelece as metas e prioridades da administração, orienta a elaboração da lei orçamentária anual e dispões sobre as alterações na legislação tributária.

A estrutura organizacional de um governo pode ser comparada a um jogo, o jogo Macro organizacional. Nele os jogadores são representados pelas organizações que se Relacionam com base na autonomia de cada uma, fundamentada na construção Jurídico-administrativa do sistema político e na capacidade de governo específica a Cada órgão. Assim temos os vários poderes e níveis de governo compondo um “aparelho” administrativo amplo e complexo, sujeito a regras de funcionamento. Esta “convivência de atores desiguais” configura o grande jogo da institucionalidade de um País, entre seus vários níveis, poderes e competências.

As regras deste jogo determinam o espaço de possibilidades em cada organização. A necessidade de planejamento, por exemplo, só se converte em demanda concreta sem As “regras de responsabilidade” assim determinam – existência de sistema de pedido e Prestação de contas, gerência por operações, etc. Se as “regras do jogo” institucional

Não exigem avaliação por desempenho e existe como função ritual a alternativa ao Planejamento surge na improvisação, dominada pelo pragmatismo, pela centralização e Pela baixa responsabilidade. A improvisação – neste contexto institucional – neutraliza. A demanda por planejamento estratégico porque é sempre prática, acontece no tempo

Certo, é situacional e neste sentido, muito mais eficaz que o planejamento tradicional,

Lento, burocratizado e ineficaz. Romper com este círculo vicioso onde o domínio da Improvisação subordina a qualidade da gestão pública a um menu de decisões diárias. Fundamentado no capítulo 4 de “teoria y reforma organizativa” de matus, c. (1997).

Sem propósito definido, sob pressão das circunstâncias e das urgências é maior desfio colocado. A capacidade de um sistema organizativo para evoluir está condicionada pela dinâmica. Do capital social da organização. Matus define este capital como síntese do capital

Humano – formado pelos valores, conhecimentos, ciência, tecnologia, arte e cultura, pelo capital material – os meios materiais e o capital organizativo - a tradição e valores das práticas de trabalho, as ciências organizativas, as regras do jogo institucional. O mais estratégico e importante é o investimento em capital humano (ou capital cognitivo), pois é ele que pode aumentar o capital organizativo, incidir na mudança da cultura da Organização e de suas práticas de trabalho. Estas mudanças são pré-condição