Gestão de Finança Publica

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O orçamento, enquanto instrumento formal, dito tradicional, surgiu na Inglaterra somente em 1822, sob um contexto de forte liberalismo econômico e pensamento contrário ao crescimento das despesas públicas. Essa tendência à formalização expandiu-se para a França e Estados Unidos, posteriormente, acompanhando o surgimento dos regimes democráticos. Nesse contexto, as despesas públicas e o próprio governo eram vistos como um mal necessário. Tendo como principal função o controle político e dando poder aos órgãos representativos frente aos Executivos. Tratava-se de uma “lei que fixa a despesa e estima receita”, sendo considerado um demonstrativo contábil de autorizações legislativas.

Já ao final do século XIX, o Estado começou a abandonar o ideário de neutralidade econômica, passando a atuar na correção das distorções do mercado e na coordenação de programas de desenvolvimento. O orçamento como uma simples peça contábil não era suficiente, verificava-se a necessidade de um instrumento que subsidiasse a administração dos negócios do Estado, auxiliando o Executivo nas etapas do processo de administração da receita e da despesa: programação, execução e controle. Assim, o orçamento passa a ser entendido como:

“um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa.”[1]

Desenvolveu-se a partir daí, principalmente com as experiências americanas a partir da década de 30 e com a Segunda Guerra Mundial, o conceito de orçamento de desempenho (perfomance budget). O orçamento passa a apresentar os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir aqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.[2]

Cresce, portanto, a importância do orçamento como componente de um sistema de planejamento da ação governamental. Essa nova concepção integra diagnósticos, prognósticos, objetivos, análise de alternativas de intervenção, os programas e projetos com suas metas, recursos, custos e os esquemas de monitoramento e controle.

Fora dos Estados Unidos, estes conceitos, os procedimentos e técnicas de classificação foram amplamente difundidos, nos anos 50 e 60, por meio de materiais, manuais e eventos patrocinados pelas Nações Unidas.

Nas duas ultimas décadas do século XX, com o advento do movimento da Nova Gestão Pública e a chamada “Reforma do Estado”, ocorreram importantes inovações ao orçamento de desempenho. Além do orçamento, como plano anual de desempenho, foram incluídos planos estratégicos plurianuais. Um novo enfoque é incorporado, a medida de desempenho passa a ser mensurada por resultados e não apenas por produtos. Para entender a mudança de orientação, considere um programa voltado para a educação: não basta termos escolas construídas, material didático fornecidos, professores capacitados e alunos matriculados (produtos), é necessário que os alunos concluam o ensino, com bons níveis de aprendizagem.

Orçamento Público no Brasil

A origem do orçamento público no Brasil remonta à vinda da família real português para o país em 1808, quando se tornou necessário organizar o Tesouro e o regime de contabilidade. As primeiras disposições legais sobre orçamento público formal surgiram na Constituição de 1824. Essa previa a apresentação à Câmara dos Deputados, pelo Ministro de Estado da Fazenda, de um balanço geral da receita e despesa do Tesouro relativo ao ano antecedente, assim como de um orçamento de todas as despesas públicas para o ano futuro.

Tratava-se de um instituto avançado para época, considerando-se que o sistema político era constituído por uma Monarquia Constitucional. Por essa Constituição, competia ao Executivo elaborar a proposta orçamentária, cabia à Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) a aprovação da lei de orçamento e à Câmara dos Deputados, a iniciativa das leis sobre impostos. Apesar disso o primeiro orçamento brasileiro foi aprovado apenas em 1930, por um decreto legislativo que fixava a despesa e orçava a receita das antigas províncias.

Com a Constituição de 1891, houve importantes mudanças nas competências institucionais em matéria orçamentária. A elaboração do orçamento passou a ser função privativa do Congresso, assim como a tomada de contas do Executivo. Foi instituído, portanto, o Tribunal de Contas. Na prática, entretanto, a iniciativa do orçamento sempre partiu do gabinete do Ministro da Fazenda, que extra-oficialmente orientava a comissão parlamentar de finanças.

Em 1922, foi aprovado o Código de Contabilidade da União, que possibilitou um importante avanço técnico, com a padronização de procedimentos. Este diploma acabou por formalizar o que já acontecia na prática: passou a ser iniciativa do Executivo a elaboração da proposta orçamentária.

Com a transformação das províncias em Estados, regidos por constituições próprias, houve grande autonomia nos níveis subnacionais. Este movimento de descentralização, contudo, foi rompido com a ascensão de Getúlio Vargas ao governo na década de 30. Neste período as Câmaras responsáveis pela aprovação da Lei Orçamentária não foram instaladas e todo o processo orçamentário ficou a cargo do Executivo, por meio do DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público.

A Constituição de 1946 trouxe de volta a participação do legislativo no processo orçamentário, por meio do instituto das emendas. Entretanto, em 1964 um novo equilíbrio entre Executivo e Legislativo se estabeleceu com instituição do regime militar. Novas regras foram instituídas em matéria orçamentária e o Legislativo foi privado de suas prerrogativas de iniciativa de leis ou emendas que criem ou aumentem despesas, incluindo emendas à proposta orçamentária. Restou ao Parlamento apenas o papel de aprovar o projeto de lei oriundo do Executivo.

Com a redemocratização, o tema orçamentário foi alvo de grande atenção dos constituintes. A nova Carta trouxe de volta as prerrogativas do Legislativo de propor emendas ao projeto de lei. Reforçou-se o sentido da universalidade orçamentária, considerando toda a multiplicidade de formas organizacionais e jurídicas do setor público. A Constituição inovou, também, ao instituir o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, reforçando a associação entre planejamento e orçamento.

Instrumentos de Planejamento e Orçamento

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