UNIDADE IV – ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

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Nestes casos, as divisões territoriais internas (regiões, províncias, condados, comunas, cidades, distritos, vilas, paróquias, comarcas, etc.) – enquanto centros de competências meramente administrativas (de execução das leis) – não são mais do que autarquias do Estado unitário só que com finalidades gerais (aliás, em alguns Estados unitários eles são chamados exatamente de autarquias locais).

A maioria dos Estados unitários assume esta forma de organização.

2.2 Estado federal

O Estado federal se distingue do Estado unitário exatamente por subdividir-se territorialmente e por apresentar, em cada divisão territorial, a atuação de duas pessoas jurídicas com capacidade de legislação, isto é, dois centros de produção de leis em todo o seu território.

Há então uma pessoa jurídica com capacidade legislativa e executiva que atua em todo o território nacional (União federal), e pessoas jurídicas regionais, igualmente com capacidade legislativa e executiva, que atuam em seus respectivos territórios (Estados-membros, Catões, Províncias, etc.)

2.3 Estado (unitário) regional e diferenças em relação ao Estado federal

Classicamente, o Estado federado se diferenciava do Estado unitário por pressupor necessariamente descentralização política, o que implicava na existência de dois centros de produção de leis: a União federal e as unidades federadas. O Estado unitário diferentemente pressupõe centralização política, o que implica na existência de apenas um centro de produção de leis; no máximo, pode ostentar uma descentralização administrativa.

Modernamente, contudo, a imensa maior parte dos Estados unitários apresenta descentralização política, ostentando, paralelamente a um poder político central, outros poderes políticos parciais, descentralizados territorialmente. São os Estados regionais, que não deixam de ser unitários, mas que se apresentam descentralizados política e administrativamente: significa que há centros de produção política que se manifestam em dois planos (um poder legislativo central, que estabelece leis com validade para todo o território nacional, e outros poderes legislativos regionais, provinciais ou municipais, que estabelecem leis com validade parcial, apenas para as parcelas de seus respectivos territórios), bem como centros de execução das leis que se manifestam em dois planos (um nacional e outro regional, provincial ou municipal).

De tal maneira, o critério da centralização ou descentralização política tornou-se insuficiente para diferenciar estas formas de Estado. Mas então, o que diferencia um do outro? Temer arrola algumas características que diferenciam a descentralização política do Estado federal da descentralização política do Estado unitário regional. São elas:

(a) repartição de competências fixada pela Constituição.

No Estado unitário regional, a descentralização de competências do poder legislativo central aos poderes legislativos regionais se opera mediante lei do próprio poder legislativo central. Assim como o poder legislativo central tem a prerrogativa de delegar competências, tem correlatamente a prerrogativa de avocar as competências anteriormente delegadas – do que resulta que não há um campo autonômico próprio para os poderes legislativos regionais.

No caso do Estado federal, a Constituição está acima das unidades federadas (União Federal e Estados-membros). Daí deriva a diferença entre soberania e autonomia. A União Federal assume dupla identidade: ela tanto pode agir em nome próprio como em nome da Federação.

Ela age em nome da Federação quando representa o Estado nacional como um todo – isto é, enquanto união indissolúvel de todas as unidades políticas parciais (Estados-membros) –, expressando a soberania que se lhe reconhece interna e internacionalmente. Internacionalmente, a União representa o Estado nacional, enquanto pessoa jurídica de direito público externo, ao interagir com outros Estados nacionais no âmbito da Sociedade internacional. Internamente, a União representa o Estado nacional enquanto pessoa jurídica de direito público interno quando intervém nos Estados e territórios federais a fim de preservar a autonomia dos entes federados, ou quando instaura regimes de legalidade extraordinária em momentos de graves crises (estado de defesa e estado de sítio), ou quando edita leis de âmbito nacional. Nestes casos, o Presidente da República age na qualidade de chefe de Estado.

Ela age em nome próprio – se bem que apenas internamente –, representando apenas uma dimensão (parte) do Estado nacional, ao lado de Estados-membros, quando desempenha suas demais competências legislativas (aprovando leis federais, isto é, que obrigam apenas a si mesma e a seus servidores) e administrativas ou materiais, expressando a autonomia que lhe é constitucionalmente consagrada. Ao lado da União Federal, os Estados-membros (e, no caso do Brasil, o Distrito Federal e, para alguns, também os Municípios) desfrutam também de um campo de autonomia próprio, que não pode ser objeto de interferência recíproca (Constituição, artigo 19, inciso III, in fine). O Presidente da República, e também os Governadores dos Estados (e, no caso do Brasil, o Governador do Distrito Federal e, para alguns, também os Prefeitos), agem sempre na qualidade de chefes de governo.

Daí decorre a ideia de igualdade formal entre os entes da federação. Internamente, não há hierarquia entre União Federal, Estados Federados, Distrito Federal e Municípios: cada uma destas unidades parciais ostenta um campo autonômico próprio, que não pode sofrer interferência por parte dos demais, a não ser quando a Constituição o autorize.

(b) participação das unidades políticas parciais (entes federativos) na formação da vontade política do Estado como um todo, isto é, do Estado nacional.

O Estado unitário regional se contenta com um poder legislativo central unicameral – ou pode até ser bicameral (como o Reino Unido), desde que uma das câmaras não seja integrada por representantes das unidades parciais.

Já o Estado Federal cobra uma organização parlamentar bicameral para a formação da vontade política nacional: uma câmara (no Brasil, a Câmara dos Deputados) é integrada pelos representantes do povo de todo o território nacional; outra câmara (no Brasil, o Senado Federal) é formada por representantes dos entes federativos parciais (Estados-membros e Distrito Federal).[2]

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