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Figura 1. Paradigmas de transformação institucional

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A construção desses paradigmas utilizou elementos empíricos e conceituais. Há uma dupla utilidade nesse exercício: a) caracterizar uma transição de pensamento, da concepção da reforma para a revitalização do Estado; e b) possibilitar análises sobre a extensão na qual determinadas experiências específicas se enquadram mais num ou noutro paradigma. A questão é que praticamente qualquer experiência concreta, independentemente do nome, conterá elementos de ambos paradigmas. A esse propósito, é fundamental que qualquer análise a partir desses paradigmas desconsidere a questão terminológica – porque há experiências concretas que se denominam, genericamente ou não, “reforma do Estado” e posicionam-se na perspectiva do paradigma e da “revitalização do Estado” e vice-versa. Embora as nomenclaturas sejam problemáticas, o que se busca é contrastar significações.

Essa forma de pensamento carrega uma hipótese e uma sentença normativa. Por um lado, supõe-se (sem a pretensão de corroborações com análises factuais) que os processos de transformação institucional do Estado tenderão a incorporar progressivamente, de forma mais ou menos complementar, características do paradigma da revitalização do Estado, indicando uma nova Administração para o Desenvolvimento. Por outro lado, sustenta-se que, do ponto de vista valorativo, esse deveria ser o movimento.

2. A reforma do Estado: o Estado como problema

A reforma do Estado pode ser caracterizada como um paradigma de transformação institucional porque contém definições peculiares em relação ao caráter e papel do Estado (conteúdo ou direção) e também em relação a como implementá-lo (processo). Sucintamente, trata-se de uma apropriação peculiar de princípios e práticas da denominada Nova Gestão Pública[4], em particular daqueles associados à sua fase inicial gerencialista[5], na linha do “consenso de Washington”[6].

No que se refere ao conteúdo da proposta da reforma do Estado, a crise do Estado é seu principal discurso argumentativo justificador. O discurso da crise do Estado, segundo a vertente predominante, tem dois pilares centrais que trançam argumentos doutrinários e factuais: o neoliberalismo e o neo-institucionalismo econômico.

O neoliberalismo resgata o ideal liberal na década dos 70 a partir do esgotamento do paradigma keynesiano e das condições que forjaram o surgimento do welfare state. Apoiado na visão hobbesiana utilitarista da natureza humana e na idealização da eficiência do mercado preconizado pela economia neoclássica, o liberalismo celebra as virtudes do mercado como instância, por excelência, eficiente na alocação dos recursos. Diferentemente dos liberais clássicos, que acreditavam na capacidade auto-regulatória do mercado, os neoliberais reconheceriam a existência de falhas de mercado, o que impunha alguma regulação. A caracterização padrão da crise do Estado conforme elaborado pela crítica neoliberal evoca alguns elementos contextuais que se inter-relacionam em diferentes medidas: a) fim do desenvolvimentismo pós-guerra, pelo fim de Bretton Woods, as crises do petróleo, as crises de liquidez e a instabilidade do mercado financeiro internacional, os novos requisitos de integração competitiva da globalização etc.; b) crise do welfare state keynesiano, pelas disfunções e desvantagens da intervenção estatal na garantia do bem-estar ou da estabilidade econômica, relativamente aos atributos do mercado; c) disfunções burocráticas ou crise do modo de implementação estatal de serviços públicos; e, dentre outras, d) ingovernabilidade: sobrecarga fiscal, excesso de demandas e crise de legitimidade. Saía de cena o desenvolvimentismo empurrado pelo Estado, entrava em cena o desenvolvimento puxado pelo mercado em escala global.

Já a contribuição do denominado neo-institucionalismo econômico[7] ao discurso da crise do Estado é que as instituições importam (institutions matter) em dois principais sentidos. Primeiro, são vitais para a produção de resultados, mas são uma espécie de escolha de segunda (second best), um mal necessário, porque o mercado por si só não poderia assegurar as transações sem estruturas ou organizações formais[8]. Segundo, as organizações não são instancias tão racionais assim, a racionalidade (da eficiência econômica) é limitada, sujeita a uma série de “interferências” e constrangimentos decorrentes da sua natureza multifacetada (política, humana, cultural etc.). Daí a necessidade de “esquemas de enquadramento” sob a forma de organizações formais: estruturas, regras, procedimentos, incentivos, induzimentos e controles que, por um lado impõem custos de transação, mas, por outro, evitam os problemas de agência – a subversão das regras e resultados estabelecidos de forma convergente com os interesses dos “principais” da organização, aqueles detentores dos direitos de propriedade. Instituições ineficientes são aquelas que não maximizam a relação estruturas-resultados e a burocracia governamental era considerada disfuncional porque intensivamente sujeita a excessivos custos de transação e problemas de agência. Portanto, estruturalmente ineficiente e inconfiável.

A partir desses fundamentos, a concepção da reforma do Estado considera o Estado um problema, sobretudo – logo, a solução seria menos Estado e mais mercado e sociedade civil. O Estado havia, segundo essa ótica, atingido um ponto de estrangulamento, um ponto de ingovernabilidade. A sociedade civil deveria resgatar sua determinação e capacidades próprias, depender menos do Estado (afinal haveria no limiar do século XXI condições tecnológicas para tal) e controlá-lo mais. O Estado deveria se restringir às suas funções mínimas: as funções clássicas (defesa, arrecadação, diplomacia e polícia), um aparato mínimo de proteção social (que reconheça poucos direitos sociais e de forma bastante seletiva e se baseie na prestação privada de serviços de relevância social) e uma gestão mínima da ordem econômica (com destaque para a regulação, além da gestão macroeconômica).

A implementação desse padrão de Estado mínimo consistia em processos de redução do Estado segundo uma orientação predominantemente fiscal via redução de despesas (cortes e contingenciamentos orçamentários), de organizações (mediante variadas formas de desestatização tais como a privatização, devolução, descentralização, parceirização etc.) e de quadros funcionais (enxugamento, terceirizações, voluntarismo etc.). A implementação