REFORMA POLÍTICA DA SEGURANÇA PÚBLICA E A CONVERSÃO DA GUARDA MUNICIPAL

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Em 2004 o Executivo Federal deu início ao processo de Layering Institucional, o Plano Plurianual do Governo Federal incluiu diversas ações no programa do SUSP. A legislação infraconstitucional possibilitou à SENASP assumir o papel de coordenação das reformas das instituições de Segurança Pública e das estruturas administrativas (federais, estaduais e municipais) consideradas necessárias à centralização da gestão da Segurança Pública para as quais dedicou ações convergentes em sete eixos estratégicos: gestão do conhecimento, reorganização institucional, formação e valorização profissional, prevenção, estruturação da perícia, controle externo e participação social, e programas de redução da violência adequado a cada região. Em nível municipal, os secretários municipais de segurança ou até mesmo os prefeitos adquiriram a capacidade administrativa para assumir a gestão municipal e exercer a liderança política necessária. Restaram, como contribuições significativas para a segurança pública na esfera da União, os esforços envidados pela SENASP em favor da qualificação policial, com cursos à distância e presenciais (esforços necessários, mas insuficientes, porque teriam de ser acompanhados pela criação de um ciclo básico nacional comum para todos os profissionais da segurança pública e pela criação de um Conselho Federal de Educação Policial, com independência de governos e capacidade amplamente reconhecida, para avaliar, monitorar, orientar mudanças, discutir procedimentos e questionar metodologias, à luz do conhecimento produzido no país e no exterior), padronização e integração, das ações executadas pelas instituições policiais de todo o país, resguardado o contexto de autonomia de cada uma delas, mas estreitando as relações intergovernamentais em torno dos temas.

No ano de 2007 é instituído o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), como uma estratégia do Poder Executivo Federal para descentralizar a implementação da política de Segurança Pública. O programa destina-se à prevenção, controle e repressão da criminalidade. Mas diferentemente do que ocorreu na estruturação do Sistema Único de Saúde (SUS), a lei não obriga a participação dos municípios na formulação ou implementação de programas sociais e econômicos voltados à minimização dos aspectos e/ou ambientes que favoreçam a prática criminosa ou violenta. Os governos municipais foram incumbidos da formulação e da implementação de políticas voltadas ao meio ambiente social e às situações que influenciam os agentes criminosos (prevenção) e a vitimização, enquanto, o governo estadual ficou incumbido da implementação de ações voltadas à dissuasão e à inabilitação do criminoso (repressão), tais como melhoria da eficiência, da eficácia e da efetividade, das instituições de justiça criminal (polícias, judiciário e do sistema penitenciário).

Do ponto de vista dos princípios matriciais, o PRONASCI reitera o Plano Nacional de Segurança Pública do primeiro mandato do presidente Lula, o qual, por sua vez, incorporava, sistematizava e explicitava o que já estava, embrionária ou tacitamente, presente no Plano Nacional do governo Fernando Henrique Cardoso. Isso mostra que, a despeito das diferenças e da precariedade do tratamento conferido à questão dos princípios, no plano do governo FHC, tem havido mais continuidade do que descontinuidade entre os esforços sucessivos, que já formam uma série histórica tão mais relevante quão mais se distingue do período anterior, ainda fortemente marcado por reverente omissão, relativamente à área – tabu – da Segurança Pública.

A partir dos anos 2000, como resultado da pressão da opinião pública e torno do aumento dos indicadores criminais e da discussão no interior de policies communities sobre paradigmas de controle social, o processo de reforma do Sistema de Segurança Pública foi conduzido em direção à municipalização dos serviços. O consenso formou-se em torno da ideia de que a capilaridade e a proximidade com a comunidade seriam as vantagens da gestão municipal da Segurança Pública. No âmbito da prevenção do crime e da violência, diversos programas de melhoria do meio ambiente social foram formulados, visando à prevenção através da mobilização comunitária, da reorganização do espaço, em conformidade com as teorias criminológicas contemporâneas que estabelecem associação entre “desordem e crime”. No âmbito da repressão do crime e da violência, normas infraconstitucionais foram promulgadas com a intenção de tornar o trabalho das Instituições de Justiça Criminal mais eficientes, incluindo a participação de Guardas Municipais na prevenção e repressão do crime e da violência. O processo de Layering Institucional tornou possível a promulgação de normas infrainstitucionais que induziram a participação dos Municípios nas ações sociais e econômicas para reduzir a desigualdade e alterar o ambiente e as situações em que o crime e a violência ocorrem.

Através do Layering Institucional, o Executivo Federal introduziu novas regras que foram somadas às estruturas preexistentes ao invés de desmantelá-las. A introdução de novas regras “sobre” ou “ao lado” das regras já existentes, constituindo “camadas de legislação” tornou possível, mesmo diante do impasse no Legislativo, a mudança incremental das atribuições constitucionais dos órgãos de Segurança Pública, sem a alteração do Artigo 144 da CF/88, porque as novas regras alteraram maneira pela qual as originais estruturavam o comportamento institucional

O processo indutivo promovido pelo Governo Federal alterou também a alocação de recursos humanos nas Guardas Municipais, de acordo com a classe populacional de cada um dos municípios, dos índices de criminalidade e de violência e de atendimento aos quesitos estabelecidos pelas normas infraconstitucionais. Portanto, a alteração da estrutura das Guardas Municipais, iniciada pelo PIAPS, no governo FHC, foi aprofundada pela SENASP, no governo LULA.

A discricionariedade, característica institucional que favoreceu a indução à implementação de Guardas nos Municípios metropolitanos e naqueles com altos índices de crime e de violência, transformou-se em problema de coordenação federal. Diante da necessidade de limitar e de padronizar as atribuições das Guardas Municipais, enfim, restringir a discricionariedade dos agentes dessas instituições, o Ministério da Justiça, através da SENASP, editou a “Matriz Curricular Nacional para as Guardas Municipais”, com pretensão de criar um referencial nacional para a formação em Segurança Pública das Guardas Municipais através do estabelecimento