As Organizações e Regimes Internacionais

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Ainda em relação ao texto de Krasner (2012), a relação que identifico entre OIs e regimes torna válidas as teorias estrutural convencional, estrutural modificada e grociana para a relevância de regimes também para as organizações internacionais. Para a primeira, os regimes (e por conseguinte as OIs) são inúteis, sem relevância no SI, já que apenas as relações de poder e interesses importam; para a segunda, eles são relevantes na determinação de resultados e comportamentos apenas quando ações individuais coordenadas não logram produzir resultados Pareto-ótimos; para a terceira, os regimes são fenômenos reais, amplamente difundidos no SI e sempre fatores significativos.

A análise da relevância das OIs no Sistema Internacional hodierno também requer o exame de em que condições elas são mais ou menos eficientes. Nesse diapasão, podemos recorrer aos escritos de Keohane (1998), para quem organizações que abrigam membros com valores e sistemas mais semelhantes tendem a ser mais eficazes que aquelas cujos participantes ostentam notável heterogeneidade entre si. Isso se dá à medida em que a homogeneidade facilita a convergência de interesses e, por conseguinte, atingir a cooperação. Outrossim, OIs com forte concentração de poder (poucos Estados que sejam dominantes na prática) tendem a conseguir tomar decisões com maior facilidade, já que a parte relevante das negociações se restringe a poucos atores. Outra dimensão de análise de Keohane (1998) consiste em verificar em que circunstâncias os Estados buscam ganhos absolutos ou relativos; a primeira delas se dá quando as negociações envolvem diversos atores, dificultando cálculos de capacidades relativas, e não alteram substancialmente a balança de poder internacional- nesse caso, as OIs tendem a servir melhor como foro de cooperação.

Ainda no tocante à eficiência das organizações internacionais, há o argumento de Lall (2017) de que os maiores empecilhos a que elas sejam bem-sucedidas se encerram não no mau comportamento de seus burocratas, mas na má conduta dos Estados, que agem no sentido de utilizar as OIs para garantir os próprios interesses, e não os da instituição. Nesse sentido, quanto mais autônomas (na realidade, não em tese) as OIs, mais eficientes elas tendem a ser. Segundo o autor, seu grau de autonomia de facto é maior quanto mais alianças institucionais com atores acima ou abaixo dos Estados houverem e quanto mais complexas forem as atividades exercidas pela organização.

Dito isso, faz-se importante a compreensão de em que circunstâncias as OIs emergem. Nessa perspectiva, é mister recorrer à sociologia para analisar a conversão de grupos em organizações. Segundo Olson (1999), as organizações promovem os interesses comuns de seus membros, que possuem também interesses individuais, estes mais eficazmente defendidos através de ações individuais independentes. Ademais, conclui que pequenos grupos são mais facilmente convertidos em organizações porquanto as menores dimensões e maiores assimetrias entre os membros torna mais provável a hipótese de a um deles ser vantajoso, em prol de uma parcela nos benefícios coletivos gerados, arcar com os custos da transação formadora da organização. Outra noção importante apresentada pelo autor estadunidense é a de que, apesar disso, em grupos pequenos e nas respectivas organizações criadas é natural que os menores membros “tirem proveito” dos maiores, já que obtêm os benefícios de uma OI à medida em que os custos são arcados pelos “grandes”. Essa assimetria (membros maiores arcando parcela desproporcional do ônus requerido para prover benefícios coletivos) explica, por exemplo, a relutância de países poderosos em permanecer em eminentes OIs- caso da retirada dos EUA da Unesco em 2017.

Cabe, agora, analisar as vantagens e desvantagens propiciadas pelas organizações internacionais. De um lado, é inegável que elas aproximaram os Estados e outros atores internacionais, engendrando um processo de cooperação indissociável da redução dos conflitos bélicos entre Estados verificado justamente durante o boom das OIs. Afinal, como sugerem Keohane e Nye através de seu conceito de interdependência complexa (KEOHANE, NYE, 2009), as OIs como um foro de estreitamento das relações econômicas e políticas criam dimensões de sensibilidade e vulnerabilidade, vale dizer, fazem com que as ações de determinados Estados impactem também os demais, aumentando os incentivos à cooperação e reduzindo aqueles em direção ao conflito militar. Sem que os atores cooperassem, pois, o sistema internacional anárquico acarretaria grandes ônus para todos. Ademais, as OIs reduzem os custos de transação e as incertezas do ambiente internacional anárquico através do aumento da transparência (KEOHANE, 1998); a previsibilidade proporcionada por elas faz com que valha a pena até mesmo aos estados mais poderosos cooperar através dela. Não obstante, crer que as organizações internacionais possuem apenas uma face positiva é idealista e consiste em fechar os olhos à realidade concreta.

Um primeiro problema engendrado pelas OIs consiste no fato de elas servirem, muitas vezes, como foro dos países mais poderosos (a eles também é vantajoso participar delas, como explicado anteriormente) para alcançar seus objetivos através de suas capacidades relativas elevadas. Trata-se do caso dos Estados Unidos na defesa dos interesses de Israel no Conselho de Segurança, por exemplo. O aparato institucional das OIs frequentemente permite esse tipo de ação através de mecanismos como o direito de veto atribuído a alguns membros; portanto, em diversas ocasiões o argumento realista de que elas refletem os interesses dos Estados com maior poder é verdadeiro.

Outro ponto negativo das OIs que merece ser destacado consiste no déficit democrático intrínseco a elas. Robert Dahl (1999) reconhece a eficiência das organizações internacionais em lidar com temas específicos, mas esse ponto positivo teria a contrapartida de lhes acarretar uma baixa democratização- trata-se, pois, de um dilema eficiência vs democracia. Por um lado, elas lidam com questões bastante complexas da política internacional, que frequentemente não estão ao alcance da compreensão do “grande público” como as questões de política interna. Essa complexidade pode ser exemplificada por Putnam (2010) em sua abordagem de dois níveis, que asserta existirem paralelamente negociações internacionais e internas sobre determinada matéria, visto que todo tratado internacional deve ser ratificado com o aceite dos grupos políticos internos (em países democráticos através de aprovação parlamentar)- uma maior “tranquilidade” no cenário doméstico aumentaria as chances de ratificação