COMPETÊNCIA CONCORRENTE LIMITADA: O PROBLEMA DA CONCEITUAÇÃO DAS NORMAS GERAIS

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IV- a competência reservada não enunciada dos Estados do art.26; (

V- a competência reservada e comum, parcialmente enunciadas, dos Municípios, do art.36.”

- Enfrentando o problema

O problema é encontrar um critério que diferecie normas gerais de normas específicas. Para Pontes de Miranda as normas gerais são normas fundamentais que estabelecem diretrizes, baixam regras jurídicas gerais, são limitadas e não podem exaurir o assunto de que tratam. Para Manoel Gonçalves Ferreira a competência concorrente pode ser de duas espécies: a cumulativa e a não-cumulativa. A cumulativa existe sempre que não há limites prévios ao exercício da competência por parte da União, seja do Estado-Membro. Neste caso, havendo choque entre norma estadual e norma federal, prevalece a regra da União. Na espécie não-cumulativa, dentro de um mesmo campo matéria circunscrito horizontalmente, há uma limitação vertical e uma hierarquia daí decorrente. Isto é, compete à união editar normas até um determinado nível específico, deixando-se aos Estados o seu completamente. Cabe ao Estado-Membro a competência complementar. O autor reserva a expressão norma supletiva, ou seja, “de ocupar vaziou ou brancos”, para a legislação no exercício da competência concorrente clássica, que ele denomina, como vimos, de cumulativa. Por outro lado, a norma complementar, “ a que vem adicionar pormenores à regra primitiva nacional”, é a que resulta do exercício da competência concorrente limitada, que, por sua vez, ele denomina de não cumulativa, por causa da limitação vertical de poderes.

- Construindo uma solução

O esclarecimento é essencial à precisa aplicação da partilha constitucional porque distintamente da concorrência clássica, na qual a União não tem limites ao legislar sobre a matéria concorrencial, na concorrência limitada tanto a União quanto os Estados têm seus limites no exercício das respectivas competências concorrenciais. Na concorrência limitada a União deve respeitar o espaço legislativo constitucionalmente assegurado aos Estados para disporem sobre as hipóteses que particularizarão as normas gerais.

- Características das normas gerais

A normas gerais são institutos que estabelecem princípios, diretrizes, linhas mestras e regras jurídicas gerais. Elas não podem entrar em pormenores ou detalhes nem, muito menos, esgotar o assunto legislado. Devem ser regras nacionais, uniformemente aplicáveis a todos os entes públicos. Devem ser regras uniformes para todas as situações homogêneas. Só cabem quando preencham, lacunas constitucionais ou disponham sobre áreas de conflito. Devem referir-se a questões fundamentais. São limitadas, no sentido de não poderem violar a autonomia do Estados. Não são normas de aplicação direta.

- Normas gerais como conceito-limite

Não basta examinar as normas apenas em suas relações estritamente jurídicas, mas estender a investigação ao próprio sistema juspolítico que lhe deu vida e, presumidamente, suporte. A juridicidade é a qualidade própria do poder, resultante de sua atribuição. Se quisermos considerar a juridicidade do poder no Estado Brasileiro, devemos considerar tanto a legitimidade de sua origem política quanto a legalidade de seu assento positivo. O poder não vai além de sua possibilidade, ou seja, a capacidade de produzir efeitos, e de seu limite, ou seja, o âmbito de juridicidade desses efeitos. O poder se autolimita, portanto, a partir do seu estatuto fundamental, a Constituição, em graus sucessivos, como na pirâmide kelseniana: cada princípio, cada norma e cada norma geral, por conseguinte, representa um limite. As normas gerais, enquanto normas, são impositivas de limites. Elas endereçam limites, ao mesmo tempo, para os legisladores federais e estaduais embora possam estendê-los para os aplicadores federais e, eventualmente, os estaduais.

- Norma gerais como terceiro gênero normativo

Se colocássemos a ordem jurídica positiva numa escala, numa ponta teríamos os atos jurídicos representando um extremo de concreção e de particularização, na outra teríamos os princípios, representando o extremo de abstração e de generalização. As normas, no sentido estrito, estarão entre os dois extremos. As normas-princípios, além de conter princípios materiais substanciais, devem fixar limites ao exercício dos poderes legislativos. Seriam normas gerais as que, numa primeira abordagem, avizinhando-se das normas princípios, gozassem de maior abstração e menor pormenorização, ao passo que permaneceriam como normas, normas específicas, particularizantes, mas que devendo reger próxima e diretamente os atos jurídicos seriam menos abstratas e mais pormenorizantes.

Normas gerais e princípios se aproximam, pois, ambos declaram um valor juridicamente protegido, conformam um padrão vinculatório para a norma particularizante e vedam o legislador e o aplicador de agirem em contrariedade ao valor neles declarado. Entretanto, diferentemente dos princípios, as normas gerais aplicam-se concreta e diretamente às relações e situações específicas no âmbito de competência administrativa federal ou estadual (‘ou municipal’, sempre que o estado-membro, ou município, não tiver exercido sua competência concorrente particularizante ou quando a exerceu em contrariedade ao valor nelas declarado). Enquanto os princípios dirigem-se, predominante e quase exclusivamente, aos legisladores, excepcionalmente podendo produzir um efeito concreto, como no caso da inconstitucionalidade por preterição do princípio, as normas gerais voltam-se também à disciplina das relações jurídicas substanciais entre os indivíduos.

As normas gerais distinguem-se das particularizantes quando ao valor jurídico, destinatário e aplicação. O valor jurídico na norma geral é abstrato mas diretamente referido, na norma particularizante ele está intrinsecamente ligado à relação ou situação jurídica concretamente tutelada pela norma e nela definida. A norma geral se dirige ao legislador, portanto possuía eficácia indireta e mediata; a particularizante se dirige ao agente que irá praticar o ato concreto. A norma geral, extraordinariamente,