ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: DE UMA PRÁTICA NÃO NOMEADA À INSTITUCIONALIZAÇÃO DO “CAMPO DE PUBLÍCIAS”

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O subcampo de análise de políticas públicas se constituiu, nos EUA, no final dos anos 1960 e início dos anos de 1970. O movimento de análise de políticas públicas que conduziu à transformação de cursos de mestrado em administração pública em cursos de política foi um movimento voltado à formação profissional de servidores públicos capazes de encontrar soluções para problemas públicos (Mintron, 2007). Sendo assim, a formação do administrador público, que até então se concentrara em atividades-meio, passou a ter como foco também atividades-fim, incluindo a formulação de políticas.

Apresenta-se que o analista de políticas deveria atuar como um conselheiro, aquele que ajudaria o tomador de decisão, no Executivo, a formular a política. Pois , inicialmente, tratava-se de uma atividade de aconselhamento realizada por burocratas para subsidiar a decisão de políticos eleitos. Hoje, o trabalho de análise é feito não apenas por agências governamentais, mas também por organizações não governamentais, think tanks, entidades de advocacy e organizações privadas.

Outro aspecto importante é que a trajetória da policy analisys norte-americana consiste na metodologia adotada. A metodologia maistrean estabelecida nos anos 1960 era baseada na microeconomia, em métodos quantitativos e em pressupostos da teoria da escolha racional, consistindo essencialmente na aplicação da análise custo-benefício (Alisson, 2008). Com isso, a análise de políticas públicas passou, no entanto, a partir dos anos 1980, a incorporar outras abordagens derivadas da contribuição dos envolvidos com a prática, com a formação em diversas áreas – engenharia, sociologia, serviço coial, entre outras (Mintron, 2007).

Segundo Farah, ( APUD Randin, 2000), ao modelo racional, de base positivista, veio se contrapor um segundo modelo, sensível à construção social do problema, que considera o discurso relacionado com a política e com o processo político.

A autora conclui ao término do tópico que o desenvolvimento da análise de pol´ticas públicas nos EUA foi o eixo da institucionalização do campo de política pública naquele país.

No terceiro tópico, “Análise de políticas públicas no Brasil”, procura-se apresentar que, entende-se como geração e mobilização de conhecimento – num primeiro momento, mobilização de conhecimento de base científica – para subsidiar (ou para influenciar) o processo de política pública, em especial a tomada de decisão e a formulação de políticas, mas também a implementação e avaliação (Farah, 2013ª, 2013b; Vaitsman, Lobato e Andrade, 2013). Sendo assim, o recente boom de cursos de política pública e áreas correlatas- administração pública, gestão pública, gestão social e gestão de políticas públicas -, assim como da produção sobre o tema, sugere uma mudança nesse quadro, com a institucionalização de um novo campo – o “campo de públicas” – que tem na análise de políticas orientada para a prática um de seus componentes centrais.

Este tópico apresenta subdivisões. “Modernização do Estado, burocracia e formação de elite técnica”, neste tópico salienta-se que este processo era distinto do ocorrido nos EUA nos anos 1960, em que se procurava formar, de modo unificado, servidores públicos para o exercício da atividade de análise, entendida como diagnóstico de problemas e formulação de alternativas para subsidiar a decisão por parte de políticos.

Entre 1945 e 1964, um novo ator – não governamental – passou a participar do processo de análise, com o objetivo de influenciar políticas públicas, a sociedade civil passou a se organizar em diversas instituições.

O propósito de criar uma base técnica para o processo decisório implicou, por outro lado, a busca de metodologias de base racional, fundadas em conhecimento científico, o que se articulou, com visto, a um esforço de formação de especialistas capazes de contribuir para o processo de estudo de alternativas e também para o processo de decisão.

Na segunda subdivisão, “Autoritarismo e análise tecnoburocrática”, apresenta-se que, com o golpe de 1964, o governo militar retomou o projeto de modernização do Estado brasileiro, reafirmando o propósito de separação entre a administração e política.

A implantação do regime autoritário baseou-se na restrição de direitos civis e políticos, mas foi acompanhada também por medidas voltadas à busca da legitimação do autoritarismo. O embasamento tecnoburocrático (Bresser – Pereira, 1981) foi um dos principais instrumentos desta legitimação ( Abrucio, Pedroti e Pó, 2010).

Na terceira subdivisão, “Democratização e diversificação de atores, lócus e métodos de análise”, afirma-se que, os anos de 1980 foram marcados pela democratização do país e pela crise do nacional-desenvolvimentismo. O regime de políticas públicas sofreu uma alteração profunda com a criação, a partir da Constituição de 0988, de mecanismos de participação da sociedade civil na formulação, na implementação e no controle das políticas.

Após a nova Constituição, a tendência de participação de novos atores na análise de políticas foi reforçada. A criação de novos canais de participação, como conselhos gestores de políticas públicas, orçamento participativo, conferências setoriais, audiências públicas, entre outros, contribuiu para a diversificação do lócus da análise de políticas.

Com relação à metodologia utilizada na atividade de análise, não há um padrão único, mas o recurso a contribuições metodológicas de várias disciplinas, quantitativas e qualitativas, as quais envolvem alguns elementos fundamentais: conhecimento científico, argumentação e negociação.

No quarto tópico, “Considerações Finais”, importa ressaltar que, inicialmente, a atividade de análise no Brasil se diferenciou da que deu origem ao campo de política pública nos EUA, pela não distinção entre o “analista” e o “tomador de decisão”: frequentemente, os que analisavam os problemas públicos e estudavam alternativas eram os mesmos que formulavam a política.

Outro aspecto importante é que, a análise e a proposição de alternativas de políticas continuam e deverão continuar a contar com a contribuição de diferentes disciplinas, por meio da participação de detentores de um saber substantivo e especializado sobre cada setor de política. Mas o desenvolvimento de uma formação em gestão pública, sinaliza a constituição de um novo campo que tende a contribuir para a formulação, implementação