A GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS: Um Estudo de Caso na Obra de Reforma da Cadeia do Município de Guiratinga-MT

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O maior objetivo de todas essas ações foi o aumento da eficiência e efetividade governamental. Conforme reconhece Frey (2007, p.136), afirmando que:

(...) as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos atores sociais envolvidos na gestão da coisa pública, a literatura sobre gestão pública vem crescentemente enfatizando o tema de ‘governança’ (governance), salientando novas tendências de Administração Pública e de gestão de políticas públicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo o conhecimento disponível na sociedade em benefício da melhoria da performance administrativa e da democratização dos processos decisórios locais.

A gestão pública abrange os setores da Administração Pública e aqueles que são de interesse público ou pratiquem políticas públicas para o bem comum da coletividade, como bem exemplificado pelas ONGs (Organizações Não Governamentais).

2.2 Obras Públicas

Por obra pública entende-se toda obra de construção, reforma, fabricação ou recuperação que a administração pública necessita para desempenhar suas atividades, cuja a população é a principal beneficiária.

A Lei nº 8.666/93 mais conhecida como “lei de licitações” aduz em seu art. 6º, I, as atividades que fazem parte do conceito de obra pública: “toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação realizada por execução direta quando feito pelo próprio órgão/entidade ou indireta (empresas privadas) ”. O inciso II do mesmo artigo apresenta atividades que estão ligadas ao serviço de engenharia: “demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnicos profissionais”.

Furtado (2007) traz a distinção entre os dois:

O critério usualmente adotado para distinguir esses dois contratos (obras e serviços) é o da verificação da tangibilidade, da materialidade, de seu objeto. Será obra o contrato que crie nova materialidade, o mesmo não sendo verificado nos serviços. Assim, no caso de um edifício que necessite de “reforma”, como será criado novo aspecto material, será licitada e contratada a execução de obra. Ao contrário, na conservação (serviço), não será criado nenhum aspecto material visualmente novo.

Segundo o entendimento de Braz (2012), obra é toda edificação (construção, reforma, ampliação e demolição) e serviço é toda atividade pessoal que apresente determinada utilidade de interesse da Administração. Distinguindo-se que na obra prevalece o elemento material e no serviço o elemento humano.

É importante observar a alteração trazida pela Lei 10.520/2002, como observa Altounian (2012), acerca da implementação de uma modalidade mais célere: o pregão. Este por sua vez, pode ser presencial ou eletrônico.

De acordo com o autor essa nova modalidade provocou algumas alterações como nas aquisições de bens e serviços comuns, considerados como “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”, dois são os critérios que devem ser estabelecidos no conjunto normativo para definição da modalidade de licitação: o valor e a natureza do objeto.

2.2.1 Execuções de Obras Públicas – Procedimentos

A princípio, para executar toda e qualquer obra é necessário planejamento. Este se inicia com estudos e análises de variados fatores para a tomada de decisões, que determinarão os demais passos que o administrador seguirá, baseando-se nos princípios da administração: legalidade, impessoalidade, finalidade, moralidade e publicidade.

A lei de licitações detalha as etapas a serem seguidas pela administração pública e empresa responsável pela obra em seu (art. 6.º, IX e X)[4]. Segundo a mesma lei, os projetos básico e executivo deve esclarecer e precisar todos os aspectos técnicos e econômicos do objeto a ser contratado. E sua elaboração deve ser anterior à abertura da licitação, além de aprovados pela administração.

Braz (2012) afirma que:

O projeto deve estar disponível para o exame dos possíveis participantes do processo de licitação, e não deve estar apenas elaborado por órgão ou empresa. Ele deverá já estar aprovado pela administração, ato que se realiza de maneira formal (expressa) pela autoridade competente. O projeto básico e/ ou executivo, com todas as suas partes, desenhos, especificações e outros complementos deve vir anexo ao Edital.[5]

Em relação ao projeto, Altounian (2012) faz a seguinte observação:

Sem dúvida alguma, é o quesito mais importante de um processo licitatório. Projeto básico mal elaborado é certeza de sérios problemas futuros. A preocupação com esta questão é antiga. Pesquisa aos acórdãos do Tribunal de Contas da União demonstra que a má qualidade do aludido projeto é recorrente em empreendimentos financiados com recursos públicos e tem causado excessivos prejuízos ao erário.[6]

O Manual de Obras do Tribunal de Contas da União - TCU (2014, p.17) define que o projeto deve ser claro à administração, sociedade, concorrentes e contrate das obras. Abrangendo todas as etapas da obra e apresentar os requisitos estabelecidos pela Lei 8.666/93:

(...)os elementos necessários e suficientes para definir e caracterizar o objeto a ser contratado; ter nível de precisão adequado; ser elaborado com base nos estudos técnicos preliminares que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do Empreendimento; possibilitar a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos executivos; e do prazo de execução.

No mesmo sentido há julgado do TCU, corroborando a importância do projeto básico:

A propósito, a equipe de auditoria consignou que não lhe foi apresentado o projeto básico, mas tão somente planilhas de serviços com os respectivos quantitativos. As características das alterações ocorridas em relação ao previsto originalmente levam a acreditar que, de fato, não houve uma definição precisa do objeto, a partir de um projeto básico que delineasse os serviços a serem executados. Com relação ao real percentual dos reajustes, observo que, mesmo tomando por base o valor inicial atualizado, como requer um dos responsáveis, somente o Aditivo XIV promoveu um acréscimo de serviços da ordem