Os Três fluxos do processo decisório e a entrada de temas na agenda de governo

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[Os participantes do processo decisório – Kingdon destaca atores governamentais e não-governamentais como participantes do processo decisório.

- Os atores governamentais são membros do próprio staff da administração (Presidente, Executivo e membros nomeados para exercer cargos públicos comissionados), parlamentares, funcionários do Congresso e integrantes do funcionalismo de carreira.

- Os atores não-governamentais são grupos de pressão ou de interesse, acadêmicos, pesquisadores e consultores, mídia, partidos políticos e opinião pública.

Estes dois grupos são ainda subdivididos em atores visíveis e invisíveis.

- Os atores visíveis são aqueles que diretamente atuam na formação da agenda – o Presidente, os parlamentares, os partidos, a mídia – e que têm poder suficiente para estabelecer agendas governamentais;

- Os atores invisíveis aqueles que operam de forma indireta no processo político – os acadêmicos, os funcionários do Executivo e do Congresso -, atuando mais na produção de indicadores e nas alternativas de políticas.

A ideia central é de que alguns atores são influentes na formulação da agenda governamental propriamente dita, e outros exercem maior influência na definição de alternativas de políticas. Com isso, o autor frisou que a formulação de políticas públicas está longe de representar um processo racional, onde os formuladores listam os problemas a serem enfrentados para que sejam elaboradas propostas ideais de solução. Em outra direção, mostrou que envolve uma convergência de fluxos e atuação de atores com recursos específicos de poder, além de momentos oportunos para sua proposição.]

- Fluxo político –- dimensão da política ‘propriamente dita’, na qual as coalizões são construídas a partir de barganhas e negociações. Neste fluxo, três elementos exercem influência sobre a agenda governamental: o “clima” ou “humor” nacional (por ex: um momento político favorável a mudanças dado o carisma de um governante ou a conjuntura política, econômica e social); as forças políticas organizadas (grupos de pressão); e mudanças no interior do próprio governo.

Para Kingdon, cada um destes fluxos tem vida própria e segue seu caminho de forma relativamente independente, como o fluxo ou a corrente de um rio. Porém, em alguns momentos, estes fluxos convergem criando ‘janelas de oportunidade’ (policy windows), possibilitando a formação de políticas públicas ou mudanças nas políticas existentes. Ou seja, uma janela de oportunidade apresenta um conjunto de condições favoráveis a alterações nas agendas governamental e de decisão e à entrada de novos temas nestas agendas (Figura 2).

Figura 2: Os três fluxos do processo decisório e a entrada de temas na agenda de governo

[pic 2]

Destaca-se, aqui, o papel dos empreendedores de política (policy entrepreneurs) que, conforme o autor, são indivíduos que advogam por propostas de políticas e que estão dispostos a investir seus recursos (tempo, energia, reputação e diversas vezes até dinheiro) para promover determinada posição em troca de retornos futuros. Quando as janelas se abrem, os empreendedores de política encontram a oportunidade de atrair a atenção para aqueles problemas com os quais estão envolvidos e apresentar propostas de soluções.

É importante considerar que, os defensores de uma ação política mantêm seus problemas e propostas de soluções “à mão”, esperando que essas oportunidades ocorram, tendo em vista que a ‘janela de oportunidades’, quando se abre, tem caráter provisório e não se mantém aberta por muito tempo. A oportunidade de mudança na agenda cessa quando um dos fluxos desarticula-se com relação aos demais, resume Capella (2006, p. 30).

Ao construir essa ideia e esses conceitos, Kingdon oferta para o campo da análise de políticas alguns recursos metodológicos que podem auxiliar na compreensão dos elementos presentes no processo de desenvolvimento de uma política. Fornece também recursos para auxiliar na compreensão de que a exclusão de assuntos da agenda governamental pode ocorrer, dentre outros motivos, em função de uma base de apoio insuficiente para manutenção do assunto na agenda; por políticas mal formuladas; por uma política governamental elaborada deliberadamente para o enfraquecimento e extinção daquele problema; e da alteração da natureza do problema.

[Alguns exemplos de como a análise de fluxos no processo decisório ajuda a compreender determinadas políticas:

Uma situação de crise – A crise da atenção à saúde no município do Rio de Janeiro no ano de 2005 tornou-se problema dos governos municipal, estadual e federal, exigindo a definição de uma política pública imediata para a reversão do quadro de calamidade instalado. Foram acessadas diferentes soluções, o que desencadeou a retomada da gestão de hospitais federais que estavam sob gestão municipal. Nesse caso, o fluxo de problemas foi o disparador da articulação entre os distintos fluxos. Porém, pode-se considerar que já existiam condições na política que favoreciam a adoção de tal solução.

Uma situação advinda da ação política de grupos de interesse – A definição da lei que tornou obrigatória a distribuição gratuita de medicamentos para a Aids no Brasil, em 1996, se deu mediante forte articulação do movimento social da Aids com os legisladores, sociedade civil, governo, organizações internacionais, indústria de medicamentos e outros. A janela de oportunidades para essa política envolveu diferentes atores, visíveis e invisíveis. Os indicadores