A Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial no Brasil

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Este foi o fundamento para a adoção da administração gerencial por vários países capitalistas, iniciando-se pela Inglaterra, Estados Unidos e Nova Zelândia.

No Brasil, esta forma de gestão foi implementada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, não obstante outros governos tenham tentado aplicar medidas de combate à burocracia, sendo mantida pelos posteriores presidentes com várias modificações, sem, contudo chegar a sua completa efetivação, por fatores que demonstram a força dos preceitos patrimonialistas ainda arraigados na política nacional.

Como aduz, Martins (1997) a cultura política patrimonialista é profundamente enraizada no Brasil. Apesar das enormes mudanças econômicas e sociais que o País vem empreendendo, o nepotismo, o favoritismo e o clientelismo, sob diferentes formas, tornaram-se características culturais persistentes na administração pública, sem embargos da tentativa de combate a estas práticas que atualmente estão sendo empreendidas.

O presente artigo visa fazer uma análise sobre as Reformas do Estado ocorridas no Brasil, com ênfase na administração gerencial nos governos de Fernando Henrique Cardoso - FHC e Luiz Inácio Lula da Silva, por meio da revisão de literatura sobre o tema.

Para tanto, faremos um breve histórico das Reformas do Estado e dos modelos de gestão adotados no panorama internacional e nacional, passando a análise crítica da administração gerencial no Brasil no período compreendido entre 1995 a 2010.

2 - REFORMAS DO ESTADO NO PANORAMA INTERNACIONAL

A característica que definia os governos absolutistas era a privatização do Estado, no qual é impossível a distinção entre o patrimônio público e os bens pertencentes ao soberano. (Bresser Pereira, 1997)

O Estado é tido como parte integrante do patrimônio do rei (Patrimonialismo), sendo direcionando para atender os seus interesses pessoais e dos agraciados da Corte por meio do nepotismo e do empreguismo, sem a participação efetiva ou comprometimento com os súditos que sustentavam os seus custos com o pagamento dos impostos.

Com o fim do absolutismo, a burguesia promoveu mudanças substanciais no Estado firmadas na democracia e na burocracia. Pela Democracia foram assegurados direitos civis contra a tirania e afirmados os direitos públicos em relação à res publica. A Burocracia, fundada num sistema de controles e procedimentos rigidamente definidos por meio de leis, regulações e rotinas severas, gerida por administradores profissionais que agiriam de forma neutra e sem vinculação com interesses políticos. (Bresser Pereira,1996a,1997b)

Apesar de o modelo burocrático ser conhecido desde o século XVI especialmente na Europa, sua sistematização e análise de suas caraterísticas só ocorreu no século XX pelo sociólogo alemão Max Weber, passando a ser chamado de modelo burocrático weberiano. (Secchi, 2009)

Assim, segundo Weber (2009) no modelo burocrático o poder emana das normas, da racionalidade e das instituições formais (sistema racional-legal) e não do perfil do gestor ou da tradição. A partir desta premissa, o autor apresenta as principais caraterísticas do modelo como sendo:

1) a legalidade: baseia-se na predomínio das normas impessoais e racionalmente definidas de forma justa as quais se devem reportar as regras e regulamentos, constituindo aplicações concretas de normas gerais e abstratas;

2) formalidade: a burocracia é organizada hierarquicamente, havendo clareza na distribuição das funções de direção e chefia e os serviços subalternos, sendo definidas as formas de supervisão, ordem e subordinação;

3) a impessoalidade: as relações interpessoais devem ser formais e estatizadas, uma vez que o funcionário burocrático é uma peça de uma máquina, que tem o dever de cumprir com exatidão as tarefas e funções que lhes estão destinadas, não sendo proprietário do seu posto de trabalho, as funções que executa e o cargo que ocupa são totalmente independentes e separados da sua vida privada;

4) profissionalismo: o burocrata é profissional selecionado por mérito, daí a exigência de submissão a provas, concursos e diplomas como instrumentos de base para a admissão e promoção, sendo remunerado regularmente com salário de acordo com as funções que exerce e o tempo de serviço (não por trabalho realizado), para o exercício de emprego fixo e organizado em carreira.

Este modelo fundado no ideal liberal previa um Estado Mínimo, que aos poucos foi cedendo espaço para o atendimento de demandas sociais, mormente após as duas Guerras Mundiais e a Depressão de 1929, passando de um Estado Liberal Democrático para Estado do bem-estar social.

Partindo das concepções de Abrucio (1997) após a Segunda Guerra Mundial, o Estado era composto de três dimensões – a econômica, a social e a administrativa. A dimensão econômica era caracterizada pela intervenção do Estado na economia visando garantir o pleno emprego e o controle de setores considerados fundamentais para o desenvolvimento estatal, como o petróleo. No âmbito social, foi adotado modelo do Welfare State, que tem por finalidade a produção de políticas públicas na área social (educação, saúde, habitação etc) e, na dimensão administrativa, a adoção do modelo burocrático, que objetivava manter a impessoalidade e a racionalidade dos setores governamentais.

Como observa Bresser-Pereira (2002), apesar das modificações nas formas de regime político – liberal, liberal-democrático e social-democrático — os Estados Ocidentais modernos permaneceram com o aparelhamento burocrático.

Entretanto, a partir de 1970 este modelo de Estado foi atingido por um grave desequilíbrio econômico, principalmente por conta da crise do petróleo ocorrida em 1973, que desencadeou o enfraquecimento da arrecadação dos Estados, inviabilizando a manutenção do Estado do bem-estar social.

Além do mais, como aponta Abrucio (1997) o modelo do Bem-estar social ainda tinha contra si os ideais do neoliberalismo (que pregavam o retorno ao Estado Mínimo), a inaptidão dos governos em gerir a coisa pública e a globalização, que enfraquecia o poder dos Estados.

Por fim, o modelo burocrático vigente na época ainda contava com a rejeição popular que acreditava que o setor privado possuía um modelo de gestão mais eficiente.

Assim, para enfrentar toda esta situação, o Estado necessitava ser mais ágil e flexível, precisando de uma nova burocracia.

Partindo desta premissa, para a superação da crise mundial