O IPTU E A FUNÇÃO SOCIAL

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Art. 23º - É da competência exclusiva dos Estados, salvo a limitação constante do art. 35, letra d:

I - a decretação de impostos sobre:

a) a propriedade territorial, exceto a urbana; […]

Já na Constituição de 1946, houve uma unificação desses impostos, eles passaram a integrar um só, tendo o nome de Imposto Predial e Territorial Urbano, passando a ser de competência somente dos Municípios, como transcrito abaixo:

Art. 29º - Além da renda que lhes é atribuída por fôrça dos §§ 2º, 4º, 5º e 9º do art. 15, e dos impostos que, no todo ou em parte, lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem ao Municípios os impostos:

I - Sobre propriedade territorial urbana; [...]

É válido dizer que se trata de somente um imposto, e não dois. O imposto é sobre a propriedade imóvel, que abranja o terreno e as edificações no mesmo existente. Segundo Hugo de Brito Machado, isso não significa dizer que a lei não possa estabelecer alíquotas diferentes para imóveis edificados e imóveis não edificados. Pode, e vamos além, pode também estabelecer alíquotas diversas para os imóveis não edificados, em razão da respectiva localização (MACHADO, 2005, p. 357).

Em 1964 houve uma reforma tributária, acontece que havia menos obstáculos instucionais e políticos. Assim, o poder fiscal deixou de ser meramente exercido com o propósito de unicamente arrecadação financeira, obtenção de recursos para atender as despesas públicas, e passando a ter propósitos civilizadores, com fins político-sociais.

Partindo para a nossa atual Constituição Federal de 1988, onde essa ratificou a espécie tributária - o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) - no artigo 156, I, atribuindo a competência aos Municípios e ao Distrito Federal para instituí-lo. Ressalte-se que suas normas gerais se encontram contidas entre os artigos 29 a 31 do Código Tributário Nacional, já que este foi recepcionado pela lei complementar.

Friza-se que o presente trabalho abordará aspectos essenciais da hipótese de incidência do IPTU. Passemos à construção da norma jurídico-tributária do respectivo imposto, para assim analisarmos suas normas gerais, seu fato gerador e sua consequente sujeição passiva.

1.2 Normas gerais

No nosso sistema tributário, a Constituição, a lei complementar e a lei ordinária têm cada qual um papel distinto. Deste modo, a Constituição atribui a competência tributária e, ao fazer, define, explícita ou implicitamente, a hipótese de incidência do tributo (MACHADO, 2005, p. 358).

Em relação aos impostos, à lei complementar cabe, além do trato de situações indicadas na Constituição, estabelecer normas gerais e contribuintes, como trata o art. 146, inciso III, alínea a, da Constituição Federal:

Art. 146. Cabe à lei complementar:

[...]

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes; [...]

Já à lei ordinária, cabe descrever a hipótese de incidência do tributo. Hipótese que quando concretizada, será o fato gerador do tributo em questão.

A propósito de estabelecer normas gerais, o CTN, com fundamento no art. 146, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, disse que o fato gerador do IPTU é “a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município” (artigo 32 do CTN).

O doutrinador Odmir Fernandes acolhe a explicação de Aires Fernandino Barreto e Ives Gandra da Silva Martins, ressalvando que “a Constituição não utilizou a palavra propriedade no sentido técnico, mas vulgar, permitindo assim entender a posse e o domínio útil como fato gerador do imposto”. (FERNANDES, 1999, p. 88).

Para o doutrinador Hugo de Brito Machado, não pareceu adequada a explicação logo acima, pois, a palavra propriedade está empregada na Constituição em sentido rigorosamente jurídico, e assim não vê invalidade nenhuma no dispositivo do Código Tributário Nacional que se refere ao domínio útil e à posse ao descrever o âmbito constitucional do imposto em questão. (MACHADO, 2005, p. 359).

Adentrando no tema, Hugo de Brito Machado preleciona unicamente:

Falando a Constituição em propriedade, naturalmente abrangeu a posse, que nada mais é que um direito inerente à propriedade. A autorização constitucional é para tributar a propriedade, e o CTN facultou à lei ordinária tomar para fato gerador do tributo a propriedade, o domínio útil ou a posse, vale dizer, o direito pleno, total, que é a propriedade, ou um de seus elementos, o domínio útil, ou ainda a posse. Se a propriedade, com todos os seus elementos, está reunida em poder de uma pessoa, o tributo recai sobre ela. Se está fracionada, isto é, se ninguém é titular da propriedade plena, ou porque há enfiteuse, ou porque a posse está com pessoa diversa do proprietário, que é desconhecido, ou imune ao tributo, ou isento, então o tributo recai sobre o domínio útil ou posse (MACHADO, 2000, p. 282-283).

Na definição do âmbito constitucional do IPTU, à propriedade, ao domínio útil ou a posse tem o sentido de permitir a definição de sua hipótese de incidência, de sorte a que reste definida nos casos de enfiteuse, bem como naqueles que não existe propriedade nos termos do Direito Civil.

1.2.1 Fato gerador: aspecto material e temporal

O Município, ao instituir o IPTU, pode tributar a propriedade predial e territorial localizado na zona urbana. Cumpre analisar a matéria tributada de maneira pormenorizada.

Inicia-se pelo sentido de propriedade, que trata de um instituto jurídico que indica o gozo jurídico pleno de uso, fruição e disposição do bem imóvel. (SABBAG, 2015, p. 1080).

Quanto ao imóvel predial e territorial conforme a lei civil diz respeito ao domínio útil, que se refere a um dos elementos de gozo jurídico da propriedade plena e, sem se confundir com o domínio direto (afeto à substância do bem), compreende os direitos de utilização e disposição, inclusive