Evolução Teórica da Análise de Políticas Públicas e sua relação com o Federalismo

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Faria (2003) argumenta que a pouca produção sobre os processos de implementação das políticas não se justifica apenas pela frágil institucionalização dessa subárea no Brasil, mas também pela debilidade do campo de estudos em Administração Pública no país. Para o autor, a frágil institucionalização desse campo teria levado grande parte das análises de políticas públicas a se voltarem em torno do arcabouço teórico-metodológico da ciência política, e os trabalhos empíricos realizados tem sido no sentido de avaliar os resultados de políticas setoriais específicas.

- O processo de implementação das políticas públicas e sua relação com o Processo Político

Essa fase no processo do ciclo das políticas públicas é muito importante para o entendimento do processo político enquanto forma de administração. Silva e Melo (2000) afirmam que as vicissitudes da implementação de programas governamentais têm sido entendidas como uma das dimensões cruciais – senão a variável central – para a explicação do insucesso dos governos em atingir os objetivos estabelecidos no desenho das políticas. Podemos então considerar essa fase como decisiva para o sucesso ou o fracasso das políticas públicas.

Silva e Melo (2000) nos diz que “a implementação é entendida como um processo autônomo onde decisões cruciais são tomadas e não só implementadas”. Ou seja, acreditam que o processo político seja mais que um ciclo, onde a implementação não seria uma etapa posterior a formulação. Sendo, portanto, uma decisão política.

Além da fase de implementação, no ciclo de políticas públicas temos a fase de análise e avaliação, que servirão como um espelho para medir a qualidade das políticas públicas implementadas. Analisar e avaliar as políticas públicas são duas situações distintas, embora as duas fases sejam pautadas no mesmo objetivo que são as políticas públicas. “A diferença semântica entre os termos “análise” e “avaliação”, muitas vezes, faz com que os “leigos” - mas também pesquisadores dedicados ao estudo das políticas públicas - entendam os dois conceitos como sinônimos. Isso explica o fato de que muitos trabalhos recentes sejam identificados como uma reflexão de análise de políticas públicas, quando são, na verdade, avaliações” (CADERNOS GESTÃO SOCIAL, Rio Grande do Sul: CIAGS, 2012). A avaliação esta relacionada com os resultados, eficiência, eficácia, dessa política. Enquanto que a análise volta-se para o processo de contrução da política.

No processo de formulação das políticas públicas, todo o ciclo possui grande relevância, desde a identificação do problema à avaliação das políticas, porém nos atentaremos para a fase de implementação, quando já houve a escolha do problema a ser trabalhado e a construção da agenda. É na fase de implementação que se põe em prática os estudos das fases anteriores com fins de solucionar um dado problema.

A implementação das políticas públicas está intrinsecamente relacionada ao processo político e com a eficácia da agenda executada pelo governo, seus resultados são medidos através da eficácia com que as mesmas são implementadas e executadas, por isso, as políticas públicas se apresentam como prováveis soluções de problemas, quando seus resultados se mostram efetivos, sendo um sinal de que o governo esta fazendo a coisa certa, quando é o contrário, o governo não está trabalhando, essa talvez seja a lógica mais utilizada. Entretanto, a efetividade de uma política não deve ser medida somente pela questão de atender ou não aquela demanda, é preciso analisar todo o contexto ao qual a mesma foi inserida.

De acordo com Silva e Melo (2000) política pública seria uma engenharia social, em que o policycycle deve ser visto como um campo estratégico onde atuam redes de implementação, compostas de agentes públicos e agentes não governamentais. O campo de atuação seria o campo interorganizacional relacionado à determinada política pública. O processo da política, assim, é pautado pela negociação, pela barganha e pela troca, no lugar de ser hierarquicamente determinado. Esses processos de negociação na produção da política estão necessariamente imbricados na estrutura administrativa da organização estatal. Essa estrutura, uma vez constituída, gera amarras que constrangem, em alguma medida, o curso de ação dos agentes. Apesar de essa estrutura ser ela própria alvo da ação política, ela serve de “molde” para a ação. Portanto, ela deve ser analisada, ao mesmo tempo, como pano de fundo para e como objeto da ação dos atores envolvidos no processo. Uma área de política envolve, normalmente, mais de uma unidade ou órgão administrativo em sua gestão. A esse respeito, Silva e Melo (2000) destacam a importância dos mecanismos de coordenação interinstitucional para a implementação de políticas públicas em ambientes institucionais democráticos, descentralizados e com um mix fortemente diferenciado de agentes implementadores.

Apresentamos algumas questões sobre o processo de implementação das políticas públicas, que nos ajudará na nossa análise sobre o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC e o problema de falta de moradia. É nessa fase, da implementação que ocorrem decisões e ações que vão determinar o sentido daquela política, retomando o argumento de Silva e Melo (2000), é a partir da compreensão do processo de implementação que se torna possível identificar as falhas e os problemas relacionados a sua concepção. Nesse artigo analisaremos a atuação do Estado, a partir da formulação das políticas públicas de habitação, a partir do momento em que o país tornou-se urbanizado, passando pelas principais agendas que inclui o primeiro e segundo governo de Fernando Henrique Cardoso e a primeira e segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, Fazendo a partir disso uma análise com o Federalismo.

2.1 As políticas Públicas de Habitação a partir da urbanização

Nesta seção abordaremos as políticas públicas da área de habitação no Brasil, primeiramente faremos através de uma cronologia, o resgate das principais agendas de políticas públicas na área de habitação. Nosso escopo aqui é mostrar como se desenvolveram as principais políticas de habitação até o surgimento do Programa Minha Casa Minha Vida, e assim verificar como o problema da Falta de moradia, ou “déficit habitacional” era visto e quais as medidas tomadas para resolvê-lo. Nessa seção nosso foco não é investigar a situação recente no País, no que diz respeito ao déficit habitacional,