Gestão Patrimonialista, Burocrática e Gerencial

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o modelo burocrático foi implementado no período Vargas, na década de 1930. O período coincide com o início da modernização da Administração Pública brasileira. Como dissemos, a implantação de um modelo burocrático em nosso país não foi o fim do patrimonialismo, posto que as práticas deste continuaram.

Além do combate ao nepotismo e à corrupção, a burocracia tem por princípios a hierarquia, o controle, o formalismo e a impessoalidade, além de rotinas controladas e pré-estabelecidas. O foco da burocracia é o regulamento. Para Chiavenato (2010, p. 40), a burocracia promove a separação entre a propriedade particular e o Estado.

Para Weber, a autoridade burocrática decorre da lei em sentido estrito. Esse modelo era essencial ao capitalismo, pois promovia a separação entre estado e mercado. Na estrutura burocrática, o empregado é especializado, assalariado, ocupa um cargo, é nomeado, segue uma carreira e se identifica com os objetivos da empresa. A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936, foi a primeira tentativa de implantação da burocracia weberiana no Brasil.

No entanto, as disfunções e inadequações do modelo burocrático levaram a sucessivas reformas. No Governo JK, foram feitos estudos para simplificar processos administrativos. No período militar, o Decreto-lei 200/1967 promoveu uma ampla reforma administrativa, considerada por alguns como o início da administração gerencial no Brasil. A criação do Ministério da Desburocratização, em meados dos anos 1980, foi outro indicativo da necessidade de mudanças na Administração Pública brasileira.

A crise nos anos de 1970, agravada na década seguinte, aliada aos conceitos neoliberais surgidos nos anos 1980, impuseram a reforma do Estado brasileiro, a partir de 1995. A eficiência administrativa, a necessidade de redução de custos e a busca pela qualidade na prestação dos serviços públicos, com o cidadão passando a ser visto como cliente, são o foco do gerencialismo. Embora apoiada em alguns princípios burocráticos, a administração gerencial foca nos resultados, na avaliação permanente de desempenho, no profissionalismo, na descentralização das decisões e na capacitação permanente.

O gerencialismo define objetivos e dá ao gestor a autonomia para que ele tenha condições de atingi-los. O controle é a posteriori. Embora inspirado na administração de empresas, o foco é o interesse público. No Brasil, a Emenda à Constituição n° 19/1998 é o marco legal do gerencialismo.

Conforme vimos, a burocracia é pautada na racionalidade, no formalismo, na impessoalidade e no caráter legal dos atos administrativos. O modelo burocrático é importante ao bom andamento do serviço público. Até mesmo o modelo gerencial reconhece essa necessidade de preservação de princípios burocráticos, no entanto, para o cidadão, cliente do serviço público, a burocracia se manifesta no excesso de papéis, de protocolos, na lentidão e na ineficiência.

O formalismo excessivo leva à rigidez. Assim surgem as disfunções burocráticas, que acabam por se tornar a própria burocracia, no sentido pejorativo em que o termo é utilizado. Com isso, os objetivos do modelo não são atendidos e as ferramentas burocráticas passam a ser o objetivo do modelo, perdendo-se a racionalidade pretendida, que é substituída pelo formalismo inútil, pela rigidez, pela lentidão e pela ineficiência administrativa. Para Bergue (2014, p. 67), as disfunções são a diferença entre o modelo elaborado por Weber e a prática vivenciada pelo usuário dentro de uma organização.

No modelo burocrático, existe resistência natural à mudança, seja pelo medo do desconhecido, pelo comodismo e pela perda do status quo. Outra disfunção do modelo burocrático é a despersonalização dos relacionamentos, causada pelo formalismo excessivo e pela impessoalidade. Ademais, o rigoroso engessamento causado pelo excesso de normas leva ao comodismo e à desmotivação. Por fim, há também uma resistência à mudanças em razão do sentimento de perda de poder. As disfunções burocráticas ainda impedem a inovação e promovem uma dificuldade de relacionamento com o público, seja pelo número excessivo de normas, seja pela internalização dos procedimentos, quando o formalismo e os ritos passam a ser o fim do serviço, esquecendo o agente que a finalidade pública é o bem-estar da coletividade.

A Administração Pública é também o conjunto de órgãos e entidades através dos quais o Estado exerce suas atividades. A atividade administrativa é regulada a partir de princípios implícitos e explícitos, dentre estes, destaca-se o Princípio da Legalidade, segundo o qual o agente público somente pode agir de acordo com a previsão legal, portanto, a atividade administrativa tem como fonte principal a lei em sentido estrito, daí a necessidade do regulamento. Não é surpresa que a burocracia, ao longo do tempo, tenha se tornado sinônimo de serviço público, pois o modelo burocrático é baseado na regra, na forma e em padrões definidos. Infelizmente, esse modelo permite pouca ou nenhuma flexibilidade, característica que dificulta a mudança.

Ao modelo burocrático, em nosso entender importante para o funcionamento da máquina pública, some-se a cultura organizacional, que, para Chiavenato (2010, p. 158), é “a maneira pela qual as pessoas interagem em uma organização, […],os modos predominantes de comportamento, […], as aspirações e os assuntos relevantes nas interações entre os membros que fazem parte da cultura da organização.”

Outro fator relevante quando se pensa em comportamento organizacional no serviço público é o vínculo entre o agente público e o órgão em que este labora, vínculo que normalmente se estende por décadas. Todas essas características tornam a cultura organizacional no serviço público bem diferente daquela encontrada na iniciativa privada.

O mapa estratégico do Ministério Público do Estado do Ceará - período 2016/2021 – (figura 1), foca em três vertentes: relacionamento institucional com a sociedade, procedimentos internos e recursos e estrutura. O mapa mostra claramente a tentativa da instituição em mudar e modificar conceitos há muito arraigados. Dentro dessas vertentes, ações como aprimoramento da comunicação com a sociedade e com o público interno, a melhoria do clima organizacional, a estruturação de processos internos e a adequação da estrutura são o reconhecimento de que as instituições públicas devem se modernizar e promover uma aproximação com a sociedade, saindo do isolamento e da bolha em que se mantiveram ao longo do tempo.

Figura 1.