ARTIGO CIENTIFICO DIREITO PREVIDENCIARIO

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Outra lógica norteadora do sistema constitucional de financiamento da Seguridade Social consiste no tradicional princípio da precedência do custeio, segundo o qual “nenhum benefício ou serviço da Seguridade Social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total” (CF/88, artigo 195, §5º).

Tradicional, com efeito, porque desde a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS) já se expressava a justificável preocupação com a questão do equilíbrio econômico do sistema de proteção social5. Em verdade, o ideal de equilíbrio orçamentário das contas públicas se fazia presente de modo marcante ainda na década de 1930, pois “De Castilho a Borges de Medeiros e deste ao primeiro Vargas, a austeridade no trato das finanças públicas e o lema ‘nenhuma despesa sem receita’ eram tomados como ‘título de honra’ das administrações republicanas” (BOSI, 2008, p. 293).

Destinado a coibir o legislador ordinário de instituir desordenadamente novos benefícios de modo a afetar a estrutura do sistema previdenciário (MARTINEZ, 2001, p. 147), o princípio da precedência do custeio passou a integrar o artigo 103 da Consolidação das Leis da Previdência Social - CLPS, aprovada pelo Decreto nº 77.077/76, e o artigo 94 da Consolidação das Leis da Previdência Social - CLPS, aprovada pelo Decreto nº 89.312/84.

O reconhecimento da importância do princípio da precedência do custeio para a sustentabilidade econômica do sistema de proteção social conduziu-o à constitucionalização por meio da Emenda Constitucional nº 11/65, que acrescentou o parágrafo segundo ao artigo 157 da Constituição de 1946.

Mediante o princípio da precedência de custeio objetiva-se, com efeito, prevenir riscos capazes de afetar o equilíbrio das contas do sistema de Seguridade Social. Daí a razão de condicionar-se a legitimidade da (geração de despesas mediante) criação, majoração ou extensão de benefícios ou serviços à demonstração da origem dos recursos para seu custeio (ou à preexistência da respectiva fonte de custeio total).

Por essa mesma razão o princípio da precedência do custeio foi reproduzido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, diploma legal que, acrescente-se, estendeu a lógica da imprescindibilidade prévia do financiamento para todos os atos (“lei, medida provisória ou ato administrativo normativo”) que criarem ou aumentarem despesa pública obrigatória de caráter continuado a ser executada por qualquer ente da Federação (Lei Complementar nº 101/2000, art. 17, caput e parágrafo primeiro).

Compreende-se, assim, como os princípios da primazia da proteção social (CF/88, artigo 194, §4º) e da precedência do custeio (CF/88, artigo 194, §5º) servem de diretriz fundamental para os formuladores da política pública de Seguridade Social. Mais do que isso, esses princípios se aperfeiçoam reciprocamente para assegurarem o equilíbrio financeiro e atuarial do orçamento da Seguridade Social (valor-meio), com vistas à manutenção da operacionalidade ou extensão do campo de proteção social (valor-fim).

Desde o início da década de 1990, a Suprema Corte entendia que a lógica contida no artigo 195, §5º, da Constituição da República consagrava a necessidade de correlação entre, de um lado, contribuições e, de outro, benefícios e serviços da Seguridade Social.

Segundo esse entendimento, se é verdade que nenhum benefício pode ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio, também não poderia haver elevação das contribuições sociais para a Seguridade Social sem causa suficiente, isto é, sem que fosse necessária para o custeio ou extensão da seguridade social.

Como se pode notar, sobrelevava-se o caráter retributivo do sistema previdenciário, de modo que foi então julgada inconstitucional a exigência de contribuições para a Seguridade Social dos servidores públicos inativos e pensionistas também em razão da ausência de causa suficiente, qual seja, o oferecimento de uma nova retribuição, um novo benefício ou um novo serviço.

O pensamento que então predominava no Supremo Tribunal percebia o princípio da precedência do custeio (CF/88, artigo 195, § 5º) como desdobramento ou exigência do postulado de equilíbrio atuarial, daí por vezes também identificar no referido enunciado normativo o próprio princípio do equilíbrio atuarial. Mais do que isso, em sua essência, o princípio da precedência do custeio – ou do equilíbrio atuarial – demandaria uma causa suficiente, em termos de contrapartida de benefícios, como condição para a instituição ou majoração de contribuições sociais para a seguridade social.

Mas esse raciocínio não prevaleceria no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3105/DF, concluído em 18/08/2004, quando foi examinada a constitucionalidade da instituição de contribuição dos servidores públicos inativos e pensionistas veiculada pela Emenda Constitucional 41/03. Nesta decisão o Supremo Tribunal Federal veiculou entendimento de que o princípio da solidariedade social reclamaria a participação dos servidores inativos e pensionistas no custeio da Seguridade Social ainda que ausente qualquer contrapartida em termos de benefício.

A partir desse julgamento, o STF passou a perceber o princípio constitucional do equilíbrio atuarial essencialmente como uma norma de precedência do custeio, segundo a qual não é possível a criação, majoração ou extensão de prestação da Seguridade Social sem uma anterior indicação do custeio correspondente.

Ao destacar a relevância do princípio da precedência do custeio para a sustentabilidade do sistema de Seguridade Social, pretendesse antecipar a importante noção de que tal norma jurídica tem como destinatários os agentes responsáveis originariamente pela formulação e implementação de políticas públicas – e não o juiz responsável pela aplicação do Direito.

Desde que incorporada ao direito positivo, a aludida norma proibia a criação de novos benefícios “pelos poderes competentes sem que, em contrapartida, seja estabelecida a respectiva receita de cobertura” (LOPS, art. 158). Na medida em que veda a produção normativa que implique geração de despesas da Seguridade Social - mediante a criação, majoração ou extensão de benefício – sem a garantia da correspondente fonte de custeio –, soa trivial afirmar que o princípio da precedência do custeio – tanto quanto o princípio da primazia da proteção social (CF/88, art. 195, § 4º) - dirige-se aos poderes competentes para instituição de receitas e geração de despesas públicas.

Nada