O Rodoanel

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Subverte-se, dessa forma, o modelo convencional em que a tomada de decisão seria considerada um processo linear, um encadeamento lógico e sequencial, para apontar que, em muitos casos, soluções e problemas nascem dissociados uns dos outros.

A major feature of the garbage can processes is the partial uncoupling of problems and choices. Although decision making is thought of as a process for solving problems, that is often not what happens. Problems are worked upon in the context of some choice, but choices are made only when the shifting combinations of problems, solutions, and decision makers happen to make action possible. Quite commonly this is after problems have left a given choice arena or before they have discovered it (COHEN, MARCH, & OLSEN, 1972, p. 16).

Uma característica importante dos processos de lixeira é o desacoplamento parcial de problemas e escolhas. Embora a tomada de decisões seja pensada como um processo para resolver problemas, isso geralmente não é o que acontece. Os problemas são trabalhados no contexto de alguma escolha, mas as escolhas são feitas apenas quando a mudança de combinações de problemas, soluções e decisores acontece para tornar possível a ação. Muitas vezes, isso ocorre depois que os problemas deixaram uma determinada arena de escolha ou antes de descobrirem isso

Essa parcial desconexão entre problemas e soluções em termos de políticas é uma das bases do outro modelo, proposto por Kingdon (1984). Para o autor, que explicitamente diz se basear numa versão revisada do modelo de Cohen, March e Olsen (KINGDON, 1984, p. 19), a análise de políticas poderia ser feita a partir da observação da trajetória de três fluxos: o fluxo dos problemas, o fluxo das soluções e o fluxo da política. Tais fluxos seriam independentes e inter-relacionados, cada um possuindo uma dinâmica própria (MARQUES, 2013, p. 16).

O primeiro fluxo, dos problemas, seria aquele que desperta a atenção de agentes públicos e da população para um determinado problema como relevante de ser solucionado em vez de outros, que podem muito bem ser tão ou mais importantes que este. Segundo o autor (KINGDON, 1984, p. 197), o destaque a esse problema em detrimento de outros estaria relacionado à forma com que o responsável por definir o problema como prioridade tomaria conhecimento acerca dele ou ao processo através do qual uma determinada condição – como o trânsito de uma cidade – se torna um problema. No primeiro caso, podem chamar a atenção de agentes públicos determinados indicadores sobre o problema, eventos que trazem foco para o tema (como desastres, crises, etc.) ou mesmo avaliações, formais ou informais, sobre o andamento de programas/políticas já em andamento. No segundo caso, trata-se do processo através do qual uma condição, até então vista como ordinária, passa a demandar ações no sentido de ser modificada. Todos esses mecanismos são importantes para o reconhecimento de uma determinada condição como um problema a ser solucionado, o que seria essencial para a inclusão de uma política na agenda (KINGDON, 1984, p. 198).

O segundo fluxo, das soluções, estaria relacionado à construção específica de propostas de políticas e seria formado por um processo gradual de acúmulo de conhecimento e concepções entre especialistas de uma determinada área de políticas. Para Kingdon (1984, p. 200), assim como para Cohen, March e Olsen (1972), esses especialistas criariam ideias e propostas independentemente de problemas. Numa analogia à teoria biológica da sopa primordial, o autor afirma que as propostas estariam flutuando soltas e misturadas numa “policy primeval soup”. Nessa sopa, elas se encontrariam umas com as outras, modificando-se e reconfigurando-se a partir de tais encontros, até o momento em que houvesse alguma conexão com outro fluxo que permitisse à ideia ser implementada. O que tornaria menos aleatório esse processo é seria um processo de “seleção natural”, no qual teriam maiores chances de ser implementadas as propostas que cumpram com determinados critérios, como viabilidade técnica e financeira, aceitação pública, etc.

O último fluxo, da política, é determinado por variados acontecimentos próprios do campo político, como resultados de eleições, mudanças no clima político da nação, a organização de grupos de interesses pressionando pela implementação de uma dada demanda, etc. Um ponto que merece ser destacado é a forma de construção de acordos e consensos, segundo o autor (KINGDON, 1984, p. 199), no fluxo da política. Enquanto nos fluxos dos problemas e das soluções essa construção ocorreria principalmente pela persuasão, no fluxo da política o principal mecanismo seria a negociação/barganha. “In the political stream, participants build consensus by bargaining – trading provisions for support, adding elected officials to coalitions by giving them concessions that they demand (...)” (KINGDON, 1984, p. 199). No fluxo político, os participantes compõem o consenso negociando - negociando provisões para apoio, agregando funcionários eleitos a coalizões, dando-lhes concessões que eles exigem

Como será visto no próximo capítulo, isso se mostrou absolutamente verdadeiro no processo de articulação engendrado entre o governo estadual e as prefeituras da RMSP para obter a anuência destas no licenciamento ambiental.

Embora cada um desses fluxos exista independentemente e possua dinâmica própria, há momentos em que eles convergem.

The separate streams of problems, policies, and politics each have lives of their own. Problems are recognized and defined according to process that are different from the ways that policies are developed or political events unfold. Policy proposals are developed according to their own incentives and selection criteria, whether or not they are solutions to problems or responsive to political considerations. Political events flow along on their own schedule and according to their own rules, whether or not they are related to problems or proposals. But there come times when the three streams are joined. A pressing problem demands attention, for instance, and a policy proposal is coupled to the problem as its solution. Or an event in the political stream, such as a change of administration, calls for different directions. At that point, proposals that fit with that political event, such as initiatives that fit with a new administration’s philosophy, come to the fore and are coupled with the ripe political climate. Similarly, problems that fit are highlighted, and others are neglected (KINGDON, 1984, p. 201).

Haveria, portanto, momentos (ou “janelas”) na dinâmica de cada um dos fluxos que